專家：治霾應把聯防聯控融入《大氣污染防治法》

　　國慶長假過后，如果你恰巧坐火車從廣州回北京，一定會對霧霾的區域性特點感受頗深。10月9日，環境保護部發布的全國城市空氣質量日報顯示，沿著京廣鐵路一路向北，廣州、長沙、武漢、鄭州、石家莊、北京的AQI指數分別為88、129、109、227、436、379。

　　在國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文看來，聯防聯控是解決當前我國區域性大氣污染問題的重大措施。圍繞這一點，他對《大氣污染防治法》（修訂草案征求意見稿）（以下簡稱“征求意見稿”），從立法體系、立法目的、基本政策、立法體例、監管模式、監管體制、法律制度、法律機制和法律責任等9方面， 闡述了自己的看法。以下是記者與他的對話。

　　1立法體系

　　加強與相關法律、規劃銜接，由管控型向共治型立法轉型

　　環境報：當前我國大氣污染聯防聯控規范體系建設存在哪些問題？

　　常紀文：實事求是地說，當前區域霧霾的嚴重性已超越了《環境保護法》和《大氣污染防治法》制定或者修訂時的立法預期。

　　首先，現行《環境保護法》和《大氣污染防治法》缺乏與《節約能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的銜接機制，新修訂的《環境保護法》仍側重于點源控制，沒有建立全面的能源總量控制制度，對臭氧排放控制規定不足，對導致酸雨污染的氮氧化物以及對灰霾和光化學煙霧的排放控制規定還處于初級階段。長期的地方保護主義和區域經濟持續高增長，也使污染突破了環境承載能力，導致大范圍的跨區域霧霾發生。

　　其次，雖然近年出臺了一系列措施，由于缺乏現行環境法律的明確規范和指引，對區域聯防聯控難以作出系統性的體制和制度安排，對于區域糾紛和環境侵權難以做出適法評判和處罰，因而其規則適用性功效存在明顯欠缺，且效力低于法律。

　　環境報：如何完善聯防聯控體系？

　　常紀文：學者們普遍認為，《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》、《大氣污染防治行動計劃》以及2014年出臺的考核規則等規范接地氣，且符合中國環境保護實際，因而實施效果比《大氣污染防治法》的效果要好得多。

　　當前，應借修法契機，開展監管體制、監管制度和監管機制的創新工作，建立點面結合、區域和行業管理相結合的新型大氣環境管理體系。

　　考慮到霧霾的防治需要有一些特殊的制度和機制，如果修改后的《大氣污染防治法》對區域大氣污染聯合防治規定得很原則，應當考慮制定專門的《區域大氣污染聯防聯控條例》或者《區域霧霾防治條例》。

　　若修改后的《大氣污染防治法》轉型很徹底，《區域霧霾防治條例》的制定急迫性就不是很明顯。

　　另外，還應當堅持通過節能減排實現氣候變化減緩要求的雙贏模式。為此，修訂《大氣污染防治法》應當為《氣候變化應對法》的制定留下接口。

　　環境報：區域合作在法制機制上還存在哪些問題？

　　常紀文： 一是區域大氣污染防治的自然屬性與我國行政區域管理的社會性嚴重脫節，加上硬件缺乏或閑置，很多區域監測網絡設施難以發揮應有作用；

　　二是除了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》屬于中央主導的強制性區域合作外，其他的區域合作缺乏國家強制規則支撐，難以實現全覆蓋，甚至像安徽、河南、湖北、江西等地至今還未進入相應的區域大氣污染聯防聯控機制之中；

　　三是缺乏中央統一強力指導，不同區域合作體制、制度和機制不僅有不同點，還有重大區別，難以實現有機統一。

　　2立法目的

　　防治區域大氣污染對保護和改善環境空氣質量具有重要意義

　　環境報：為什么一定要將防治區域大氣污染的重要意義寫入立法目的？

　　常紀文：由于2000年《大氣污染防治法》修改沒有預計到大氣污染會演變得如此嚴重，因而未將防治區域大氣污染的重要性寫入立法目的。立法目的對基本原則、基本政策、法律制度的設計具有重要指導作用。當前，我國大氣污染呈現出既有點源的局部污染，也有各行各業產生的大氣污染物經過復合或者疊加而形成的區域污染特點。因此，在立法目的中體現區域大氣污染控制的重要性及意義很有必要。

　　3基本政策

　　增加涉及經濟、社會、環保的區域一體化規定

　　環境報：環境保護進入新的瓶頸期的主要原因是什么？

　　常紀文：現有的以行政區劃和行業為對象的分割管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益最大化的結果難以實現，有利于環境污染整體防治和生態環境整體保護的一體化產業結構和布局難以形成。必須通過經濟、社會和環境保護區域一體化措施，從更大范圍優化產業結構，優化管理和人力資源配備，優化自然資源配置，統籌環境保護工作。

　　京津冀一體化的形成與發展和長三角、珠三角一樣，是對現行分割式發展模式的重大突破，是對現行生產、生活模式的新發展。

　　環境報：區域一體化會對大氣污染防治帶來哪些積極影響？

　　常紀文：當前，社會各界對各城市工業產業結構的部署還是有意見的。譬如，經濟發展規劃還是以地級市為單位進行，很多地級市甚至縣級區域都想保留自己的水泥廠、火電廠、冶煉廠等高耗能、高污染企業。

　　通過一體化規劃，大力發展整個地區的交通網絡和物流業，使那些做大做強的企業也能夠超越行政區域界限，提供跨區域服務，從而克服以前因為交通不方便和物流不發達導致的各個區域產業結構小而全，但創新、競爭、環保能力弱的現象。

　　建議在征求意見稿第三條增加第三款，即“國家鼓勵各級人民政府通過區域一體化的規劃和措施，優化區域內產業結構和布局，減少區域內大氣污染物的排放。”

　　4立法體例

　　使區域大氣污染防治成為貫穿整部法律的主線

　　環境報：應對霧霾區域化特點，立法體例應該作哪些調整？

　　常紀文：霧霾防治需要采取多方面、相互協同的措施，但最終還得依靠一般的大氣污染防治法律制度和機制。因此在體例設計方面，建議如下：

　　總則的基本原則、基本方針、基本政策等條款，需體現控制區域大氣污染的要求。

　　在監督管理和社會監督部分，大氣環境管理的制度和機制設計應當考慮污染的區域化特點和要求，如政策環評、規劃環評、項目環評、“三同時”制度、排污許可與排污權交易、總量控制、區域限批、排污收費、現場檢查、有獎舉報等。

　　把霧霾防治局限于重點區域不太科學，考慮將征求意見稿第五章標題改為“區域大氣污染防治”，不過仍可以把重點區域大氣污染防治作為重點規范的內容。

　　在法律責任部分，設立專門的大氣污染聯防聯控的法律責任，如針對信息通報、聯合執法等方面設立一些新的責任。

　　5監管模式

　　鼓勵公眾參與，形成多維度的管理和監督模式

　　環境報：在簡政放權大背景下，監管模式怎樣適應新的治理體系要求？

　　常紀文：傳統的中國環境保護立法，立足于義務本位，故監管模式是命令加控制式的管控模式。

　　但是，目前的市場經濟條件下，國家還在進一步簡政放權，開展行政管理體制改革，因此需要按照國家治理體系的建設要求，理順市場、社會、企業與政府監管之間的關系，逐步擴大社會參與和監督作用，降低政府監管成本。

　　另外，環境保護涉及面廣、環節較多，若是仍按照以前的監管模式，相關的監管工作將無力開展，更難以起到有效作用。為此，環境立法應當充分發揮公眾參與和監督作用。新修訂的《環保法》響應這一時代要求，專設“信息公開和公眾參與” 一章，得到了各界的廣泛贊譽。

　　環境報：為適應新的監管模式，新法應如何調整？

　　常紀文：“監督管理”是行政法上的術語，并不包括公眾的參與和監督。建議將征求建議稿第三章標題改為“大氣污染防治的管理和監督”。此舉可以名正言順地把社會公眾的參與、監督，特別是媒體的參與、監督納入環境監督管理體系之中。

　　建議征求意見稿第七條增加公民環境權利的規定，為后續修改中設置“信息公開與環境保護”專節甚至專章打下基礎。如有可能，可以明確公民有享受適應良好大氣環境的權利，并且按照新修訂的《環保法》的規定設置公益訴訟制度，作出一些具體化規定。

　　參照新修訂的《環保法》，規定權力監督制度，要求各級政府向同級人大及其常委會匯報環境保護工作時，須包括大氣污染防治的內容。

　　設立區域監督和制約機制。這可以限制地方各級政府繼續奉行地方保護主義。

　　實行主要大氣污染物排放交易制度，發揮市場支配作用；允許民間設立大氣污染防治基金，鼓勵大氣污染專業治理與第三方治理。

　　6監管體制

　　圍繞區域大氣污染監管進行體制創新

　　環境報：《大氣污染防治法》的監管體制應如何調整？

　　常紀文：目前，環境保護界流行這樣一種看法，就是環保部門承擔了太多不應承擔的責任，比如安全生產事故導致的環境問題，能源消耗導致的環境問題，規劃不合理導致的環境問題等，其法律責任往往都是由環保部門承擔。總而言之，就是別的機構行使了權力，而其造成的環境污染等責任則由環境保護部門承擔。

　　對這一現象應當予以重視。國家正在加強生態文明體制改革，因而建立統一、協調、有效的環境監管體制迫在眉睫。雖然新修訂的《環保法》未對環境監管體制作出實質性調整，但是在修改《大氣污染防治法》的過程中，可以對此作出細致的調整規定，從而有效發揮環保部門的統一監督管理作用。

　　建議將統一監督管理細化為“統一指導、協調和監督”，并明確環境保護部門在大氣污染防治工作中的職責手段，其中包括區域大氣污染防治方面的指導方式、協調方式和監督方式，如約談、通報、考核等。

　　環境報：針對區域污染特點，大氣污染防治監管體制如何創新？

　　常紀文：由于區域大氣污染聯防聯控針對的是區域間的大氣污染危害，涉及區域之間監管的對接、統一和協調，因此，需要對現有的大氣污染防治監管體制進行創新。

　　建議在征求意見稿第五條增加第三款，“跨區域的大氣污染防治工作，由共同的上級人民政府統一指導、協調和監督，必要時建立區域大氣環境保護機構，統籌協調區域內大氣污染防治工作。”

　　在此基礎上，在第五章“重點區域大氣污染聯合防治”中，規定區域內既發揮各自靈活性又保護區域內整體大氣環境質量的統一行政規劃體制、統一環境保護共治體制和機制、協調執法體制和機制、統一舉報體制和機制、統一監測網絡組織體制和機制、統一應急體制和機制、統一污染物排放總量分配體制和機制、統一排污權交易體制和機制、統一大氣污染治理市場化體制和機制。另外，如果有可能，建立區域間協商體制和社會監督體制，特別是司法監督體制。

　　7主要制度

　　形成點源和區域大氣污染防治措施相銜接的措施體系

　　環境報：區域大氣污染防治主要制度設計上還有哪些需要完善？

　　常紀文：主要制度是指支撐法律的主要措施體系。不同的專項法律，應當有針對自己的法律調整對象的特殊調整措施。

　　對區域大氣污染防治工作，歐美等發達國家和地區普遍實行區域空氣質量監測、評價和信息共享制度；區域排放上限與核查制度；區域管理和協調制度。

　　征求意見稿第七十條明確，建立區域空氣質量監測、評價和信息共享方面的制度。下一步，應當制定監測體系的標準化、規范化、區域化和協調化，以及統一評估的規定。

　　在區域排放上限與核查制度方面，我國除了區域總量控制受到法律肯定以外，其他具體制度仍然停留在規劃、行動計劃和區域合作協議層面。

　　不過，在區域排放上限方面，一些地方的立法已經開始在這方面邁出創新的步伐，如《北京市大氣污染防治條例》第四十二條，確立了區域污染物總量減排目標。

　　在核查制度方面，我國目前僅僅針對行業建立了核查制度和相應的法律責任追究機制，對區域的排放總量控制仍停留在建立檢查制度階段而不是更高一層的核查制度，此外還缺乏區域內的省際報告和省際污染排放超量補償等制度。

　　環境報：區域管理和協調如何調整？

　　常紀文：征求意見稿就大氣污染防治重點區域的劃定、區域大氣污染防治規劃的制定、有關標準和淘汰名錄的制定等重要問題做了特別規定，建立了重點區域的煤炭總量控制等法律制度，但未對區域污染物排放總量指標分配、區域核查等制度做出明確規定。

　　總的來看，在區域管理和協調方面，以前中國的區域管理范圍主要集中在大氣污染防治重點城市制度中的“重點城市”，現在通過規劃逐步擴展到污染比較嚴重的重點區域。兩者相比較，前者的國土覆蓋比例要比后者大得多，后者的覆蓋面積約132.56萬平方公里，僅占我國國土面積的13.81%。目前，還沒有將那些空氣污染不嚴重或者具有污染風險的區域納入區域管理的范圍。

　　建議對我國的大氣環境質量進行區域分級，然后依級別進行管理。對屬于污染嚴重級別的相鄰區域，則加強區域間的污染聯防聯控。

　　8法律機制

　　形成包括空氣質量目標、跨境污染防治、區域守法監督等在內的機制體系

　　環境報：空氣質量目標機制有哪些不足？

　　常紀文：法律機制是讓法律制度發揮作用的具體措施和方法。

　　這次《大氣污染防治法》修改在空氣質量目標機制方面創新力度很大，雖未設“環境空氣質量監督管理”專章，但體現了基于目標管理角度開展監督管理的思想。

　　但是，一些目標管理規定，如環境空氣質量標準、排放標準的制定，環境空氣質量目標責任的落實，地方大氣污染防治規劃、環境空氣達標方案的制定，以及城市內部功能區的布局等，都局限于各自行政區域的小格局之內，與大氣污染物的區域擴散和區域影響性的特點不一致。因此，需要在區域大氣環境目標監督管理大框架之下進一步創新。

　　環境報：跨境污染防治合作機制有什么欠缺？

　　常紀文：在跨境污染防治合作機制方面，新修訂的《環保法》的規定和有關規劃、計劃等，自上而下地規定區域合作的原則、內容、程序和方式，建立了目標任務分解、年度考核、中期評估和終期考核等機制，確立了以區域聯席會議為主要形式的協調機制，重大監測信息和污染防治技術共享機制，區域聯防聯控與應急聯動機制，煤炭消費總量控制機制，聯合執法監管機制，規劃及重大項目環境影響評價會商機制等具體的措施和方法，形式非常健全。

　　但是這些機制僅存在于規劃、行動計劃和地方立法層面，沒有上升到國家法律層面。其普遍性和強制適用性需要通過修訂《大氣污染防治法》予以鞏固和發展。

　　另外，國家層次的信息通告與報告機制，以及向公眾、環境組織、消費者組織、敏感人群、相關衛生保健機構的定期通報制度不健全，并且還缺乏各省向國家和其他行政區域通報污染警戒閾信息的規定，甚至尚未健全關于霧霾、光化學煙霧、二氧化氮、氮氧化物的聯合控制機制，區域性的酸雨危害還沒有得到有效控制，這些均需要通過制定新的法律措施予以解決。

　　雖然征求意見稿第六十四條規定“國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調區域內大氣污染防治工作”，且在其他條文中對以上大部分內容都有所涉及，甚至有的規定設置得也比較具體，但是區域評估、聯席會議、總量分配、技術共享、區域市場等規定的缺乏或者不足，使得整個跨區域污染防治合作機制的系統性、可實施性有所欠缺。

　　環境報：能否整體評價一下“重點區域大氣污染聯合防治”一章？

　　常紀文：總體上有兩個問題：一是側重對行政區域的考核，欠缺區域間大氣環境保護監督和法律責任追究措施，公眾參與渠道狹窄。二是缺乏統一的吸收第三方參與的區域大氣質量評價和法律實施效果評價制度，缺乏區域大氣污染補償機制或者懲罰機制，這就使得無法全面杜絕工業地區肆無忌憚排放現象的頻繁發生。

　　此外，還應對生態補償機制作出進一步的規定，讓生態供給地區得到來自工業地區的經濟補償，從而保障各地發展權益的平等性。

　　9法律責任

　　將共同但有區別原則確立為大氣污染聯防聯控的基本原則

　　環境報：如何理解國內區域大氣污染防治共同但有區別責任原則？

　　常紀文：為體現區域公平，應參考國際環境法上的共同但有區別責任原則中的合理性因素。主要內容包括以下兩點：

　　一是大氣污染聯防聯控強調共同的責任。這是由于各行政區域和各行業領域包括工業領域、農業領域以及社會生活領域等，均對大氣污染做出了歷史和現實的“貢獻”。

　　二是共同的責任是有區別的共同責任。這種區別性主要體現在不同發展程度的區域之間，體現在不同的行業之間。此外，綜合區域和行業特點來看，若在行政區域范圍內，存在某區域或行業排放總量較大的情況，這個地方政府或行業部門就應當承擔主要的管制責任。

　　環境報：在此基礎上，如何規定各責任主體的具體責任？

　　常紀文：第一，明確規定污染物排放總量大的行業和地區應當承擔這一區域大氣污染主要的減排責任，包括經濟成本的承擔責任和減排行為的履行責任；應當承擔與其排放總量比例相適應的減排責任。

　　第二，對自然排放行為，應當予以正確引導。

　　第三，共同但有區別責任原則的實施，應統籌考慮歷史與現實的雙重責任，如現實中排放巨大的行業和區域，應當承擔區域污染聯防聯控更大的經濟責任和行為責任。

　　第四，國家需要創新責任分配機制和調控機制，解決歷史責任和現實責任。