兩高《解釋》會對環境執法帶來哪些影響？

　　2017年1月1日起正式施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），彰顯了國家運用刑責治污、重拳懲治環境污染犯罪的決心。

　　新《解釋》增加了嚴重污染環境的情形、嚴厲打擊環境監測數據造假和環評文件造假行為、明確了重污染天氣等特殊時期犯罪從重處罰規則、完善了涉危險廢物犯罪案件認定規則等。

　　諸多新增或修改的條款解決了環境執法人員辦案中的很多難題和困惑，更具實用性和可操作性，將成為環境執法與司法的又一利劍，對環境污染犯罪起到強烈震懾作用。

　　嚴懲環境監測數據造假，有效解決追責難問題

　　一是明確環境質量監測系統造假構成破壞計算機信息系統罪

　　環境監測數據是環境管理和環境執法的基礎。隨著環境質量考核節點的臨近，少數環境質量監測站點環境質量監測受到人為干預的風險加大，少數單位和個人鋌而走險，對監測數據“做手腳”，性質十分惡劣，不僅損害了政府公信力，而且損害公眾環境知情權。

　　而環境質量監測造假以往主要采取行政問責，難以起到有效震懾作用。

　　2016年3月，西安空氣監測數據造假案發生后，環保部門積極配合司法機關研究將干擾、破壞環境質量監測系統的行為納入刑事追究范疇。

　　新《解釋》明確規定，針對環境質量監測系統實施修改參數或者監測數據，干擾采樣致使監測數據嚴重失真，或者有其他破壞環境質量監測系統的行為，或者強令、指使、授意他人實施上述行為的，以破壞計算機信息系統罪論處。

　　這意味著不僅具體實施干擾、破壞環境質量監測數據的人員要受到刑事制裁，那些幕后強令、指使、授意他們實施造假行為的人，尤其是黨政領導干部和有關部門工作人員也難逃刑罰制裁，要使造假者和背后指使造假者付出沉重代價，在社會形成強烈震懾作用。

　　二是針對重點排污單位篡改、偽造自動監測數據或者干擾自動監測設施，排放重點污染物的，依據污染環境罪定罪量刑，同時構成污染環境罪和破壞計算機信息系統罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰

　　新《解釋》增加四種入刑情形之一就是運用刑罰手段嚴懲自動監測數據造假。

　　一些企業試圖逃避環保部門監管，由“偷排”改為“偷數據”，手段更加隱蔽，危害更加嚴重，環保部門以往運用《環保法》賦予的新手段，對造假者采取按日計罰、查封扣押、限產停產和移送行政拘留等方式，大幅提升了違法成本。

　　2015年新環保法實施以來，環境保護部共向社會通報23起典型違法案件，依法刑事或行政拘留處罰相關責任人35人。

　　此次《解釋》再添利器，明確企業篡改、偽造自動監測數據排污的構成污染環境罪，無論企業排污狀況是超標還是達標；無論企業排放的是化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等常規污染物，還是其他有毒有害物質；無論企業是否存在嚴重污染環境的后果。

　　此外，新《解釋》進一步規定，行為同時構成污染環境罪和破壞計算機信息系統罪的，在犯罪競合情況下，適用處罰較重的規定定罪處罰，體現了國家嚴懲監測數據造假的決心。

　　三是運用刑罰手段嚴懲運維方參與數據造假

　　環境質量監測站點和自動監測設備的運行維護工作專業技術性強，專門的運維單位應當負責環境監測設備的正常運行，保障監測數據的真實準確。

　　但個別運維單位卻喪失職業操守，與違法企業或造假人員沆瀣一氣，共同造假；有的甚至利用專業技術，翻新造假手段，給企業出歪招，逃避環保部門環境監管。

　　運維方實施或參與造假，性質更加惡劣，危害更加嚴重。因此，新《解釋》明確規定，從事環境監測設施維護、運營的人員實施或者參與實施篡改、偽造自動監測數據、干擾自動監測設施、破壞環境質量監測系統等行為的，應當酌情從重處罰。

　　對特殊時期違法排放有毒有害物質的污染環境罪從重處罰

　　新《解釋》增加三個特殊時期從重處罰的情形，規定在重污染天氣預警期間、突發環境事件處置期間或者被責令限期整改期間，違反國家規定排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質的，應當從重處罰。

　　重污染天氣的應對應當是在政府的統一協調下，社會各方共同參與的事項。

　　一旦出現重污染天氣預報，環境保護部會對相關省份通報空氣質量預測預報結果，提示各地及時發布相應級別的預警信息，采取預警措施，相關企業應當按照政府預警措施的要求采取限產限排或停產措施。

　　以往企業拒不執行政府限產限排或停產措施，或者違法排污的，只能給予行政處罰，收效甚微，不足以滿足重污染天氣應對的需要。

　　新《解釋》賦予重污染天氣應對一個有力武器，一旦有企業不但拒不執行政府限產限排或停產措施，還在重污染天氣預警期間違法排放有毒有害物質的，構成污染環境罪的要依法從重處罰。

　　企業在突發環境事件處置期間或者被責令限期整改期間，本應當按照環保部門的要求，抓住機會，認真處置或整改，但企業沒有好好整改，反而違法排放有毒有害物質，應當依法追究刑事責任，而且從重處罰。

　　打擊涉危險廢物犯罪行為，有效解決難以從源頭抓的產廢單位問題

　　經統計，環保部門移送涉嫌環境污染犯罪案件中，約40%涉及危險廢物非法傾倒。法院判決的案件約20%涉及非法轉移、處置危險廢物。

　　但從入刑的人員看，多數為實際傾倒人員、操作工，很難追究危廢產生單位等大企業的責任。近年來，涉危險廢物的犯罪呈現產業化、利用鏈條長、分工細密、行動隱蔽性強等特點，新《解釋》從以下4個方面加大對涉危險廢物犯罪的懲處力度。

　　一是增加了非法排放、傾倒、處置危險廢物“后果特別嚴重”情形的認定標準

　　在2013年《解釋》規定非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上認定為“嚴重污染環境”基礎上，規定非法排放、傾倒、處置危險廢物一百噸以上的認定為“后果特別嚴重”。

　　這種分層次規定，使得對于涉危險廢物犯罪的定罪量刑相互對應，如非法傾倒危險廢物三噸以上、一百噸以下，對應刑罰中有期徒刑是三年以下的檔次，而非法傾倒危險廢物一百噸以上，將要面臨的刑罰則是三年以上、七年以下的有期徒刑。

　　同時，以數量一百噸為分界線在實踐中比較合理、可行。一般一噸危險廢物處置費用約3000~4000元，百噸危險廢物的

　　非法獲利可達數十萬元，而消除百噸危險廢物造成的環境污染和生態損害所需費用估計高達數百萬元。因此，對非法排放、傾倒、處置危險廢物數量巨大的，應當依法嚴懲。

　　二是明確了具有危險廢物經營許可證的企業犯罪從重處罰

　　新《解釋》規定，具有危險廢物經營許可證的企業違反國家規定排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質構成犯罪的從重處罰。

　　取得危險廢物資質的企業是具備處置危險廢物的能力，但在高額利潤的誘惑下，個別企業一方面高價、超量超能力收購危險廢物，然后轉手將本應該自己處置的危險廢物低價轉給無經營許可證的單位或個人非法處置，或者偷偷排放、傾倒到隱蔽地點，這種行為非常惡劣，后果嚴重。

　　環境保護部日前對青島新天地固體廢物綜合處置有限公司違反許可證管理規定行為作出吊銷危險廢物經營許可證的處罰，當地公安機關對相關責任人刑事拘留，追究刑事責任就是一例。

　　三是明確了無危廢經營許可證從事收集、貯存、利用、處置危廢經營活動的定罪標準

　　針對基層執法人員困惑的、討論得最為激烈的問題，即無危險廢物經營許可證利用、處置行為是否等同于非法處置，是否必然構成犯罪，新《解釋》給出了明確的回答，解決了困擾已久的問題。

　　本著從實際出發的原則，不能一概而論，而是根據是否具有超標、非法傾倒等環境污染的實際后果來分情況認定。如果無危險廢物經營許可證從事經營活動具有嚴重污染環境的情形，則按照污染環境罪定罪處罰；同時構成非法經營罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰；如果無危險廢物經營許可證從事經營活動的行為，不具有超標排放污染物、非法傾倒污染物或者其他違法造成環境污染的情形，則不認為是犯罪。

　　四是完善了危險廢物性質和數量的認定標準

　　近年來，環保部門每年向公安機關移送數百起涉危險廢物犯罪案件，如果每一起都要對危險廢物進行鑒定才能定性的話，行政成本巨大，而且辦理時限長，容易貽誤移送時機，因此，環保部門期待一種既有法律效力又簡便可操作的認定方式。

　　新《解釋》明確了對國家危險廢物名錄所列的廢物，不需要鑒定，可以依據涉案物質的來源、產生過程、被告人供述、證人證言以及經批準或者備案的環境影響評價文件等證據，結合環境保護主管部門、公安機關等出具的書面意見作出認定。

　　環境保護部、公安部和最高人民檢察院聯合制定，即將出臺的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》中進一步細化了認定意見的內容，規定環保部門或公安機關依據《國家危險廢物名錄》或者組織專家研判等得出認定意見的，應載明涉案單位名稱、案由、涉案物品識別認定的理由，按照“經認定，……屬于不屬于……危險廢物，廢物代碼……”的格式出具結論，加蓋公章。

　　對于危險廢物數量的認定，以往只能認定當場查獲的危險廢物數量，對于行為人偷偷排放或傾倒、未被抓現行的，則無法認定。

　　新《解釋》完善了數量認定規則，提出可以綜合被告人供述，涉案企業的生產工藝、物耗、能耗情況，以及經批準或者備案的環境影響評價文件等證據作出認定。在執法中，便于判斷產廢單位非法處置危廢的數量，同時避免了行為人僥幸偷排偷倒的現象，有利于抓源頭，切斷利益鏈。

　　加大對大氣污染犯罪行為懲處力度，有效解決取證難問題

　　近年來，涉大氣的刑事案件仍然偏少，主要原因是發現難、證據難以固定。新《解釋》轉變思路，從企業治污成本和違法所得方面找證據，具有可操作性。

　　從實踐來看，有些企業雖然建有污染防治設施，但為減少運行成本，閑置、拆除污染防治設施或者使污染防治設施不正常運行的情況時有發生。此類行為雖然不能直接獲取收入，但能減少相應支出，且在一些案件中便于操作。

　　基于此，為進一步增強司法適用可操作性，新《解釋》將“非法減少防治污染設施運行支出一百萬元以上”“違法所得三十萬元以上”增列為構成污染環境罪的情形之一，使行為人得不償失。

　　此外，還有重污染天氣違法排污從重處罰、篡改或偽造自動監測數據排放二氧化硫或氮氧化物等大氣污染物入刑等規定，彰顯了國家重拳打擊大氣污染犯罪活動的決心。

　　明確重金屬的范圍，分類管理

　　2013年《解釋》將排放鉛、汞、鎘、鉻等重金屬超標三倍列為入刑范圍。

　　環境執法和司法實踐對于該項規定的重金屬范圍存在不同認識，有的地方認為只有排放含鉛、汞、鎘、鉻四種重金屬超標三倍的才入刑，排放其他含重金屬物質不受刑事追究；有的地方在司法實踐中作擴大解釋，已有銅、鎳等重金屬超標被追刑責的案例。

　　為統一法律適用，基于嚴厲懲治和有效防范重金屬污染犯罪的原則出發，新《解釋》根據重金屬在毒害性上的差異性，合理分為兩種情況進行規定，排放、傾倒、處置含鉛、汞、鎘、鉻、砷、鉈、銻的污染物，超過國家或者地方污染物排放標準三倍以上的構成犯罪；排放、傾倒、處置含鎳、銅、鋅、銀、釩、錳、鈷的污染物，超過國家或者地方污染物排放標準十倍以上的構成犯罪。

　　嚴厲打擊環評文件造假，與《環評法》有效銜接

　　環境影響評價是對規劃和項目實施后可能造成的環境影響的研判和預估，為環境決策和管理提供了科學依據。然而，有些環評機構編制的環評文件存在“走過場”、質量低劣、濫竽充數、甚至弄虛作假問題。

　　2016年，環境保護部對黑龍江省風云環境科技咨詢有限公司等三家環評機構依法吊銷環評資質和罰款處罰，起到一定警示作用。

　　但僅靠吊證和罰款，難以遏制環評造假問題，新《解釋》增加了環境影響評價機構或其人員刑事責任規定，與《環評法》第三十三條吊證和罰款的行政責任相銜接，增強了威懾效果。

　　一是環境影響評價機構或其人員，故意提供虛假環境影響評價文件，情節嚴重的，以提供虛假證明文件罪定罪處罰。

　　二是環境影響評價機構或其人員，嚴重不負責任，出具的環境影響評價文件有重大失實，造成嚴重后果的，以出具證明文件重大失實罪定罪處罰。

　　明確了環境監測數據的法律效力

　　2013年《解釋》規定“縣級以上環境保護部門及其所屬監測機構出具的監測數據，經省級以上環境保護部門認可的，可以作為證據使用”。

　　在執法實踐中，環保部門認為監測數據需經省級環保部門認可，由于采樣、監測的情景無法再重現，省級環保部門只能進行形式審查，程序十分煩瑣，增加了辦案成本和時間，并無實質作用。地方環保部門強烈呼吁取消省級環保部門認可的程序。

　　新《解釋》從執法實踐和辦案效率出發，規定環境保護部門及其所屬監測機構在行政執法和查辦案件過程中出具的監測數據，在刑事訴訟中可以作為證據使用。這一規定簡化了環保部門收集監測報告等證據，便于案件快捷地移送公安機關，提高辦案效率。