中國糧食安全的現實與未來

中儲糧：目前糧價上漲仍在可控范圍

“手中有糧，心里不慌”——中國儲備糧管理總公司總經理包克辛談中國的糧食調控

三聯生活周刊:最近國際米價出現大的漲幅，表面看，由于我們國家在糧食問題上基本實現了自給自足，因而亞洲米價此番上漲幾乎沒有影響，但從一個相對更長的周期，它對國內稻谷供需市場是否仍然構成潛在影響?

包克辛:目前不僅是國際米價，包括小麥、玉米、大豆和植物油都處于歷史高位。2007年世界小麥價格上漲了112%，大豆上漲了75%，玉米上漲了 50%，大米遲一些，但今年頭一個季度就上漲了42%，勢頭還是很猛。控制物價上漲、抑制通貨膨脹是今年宏觀調控的首要任務。面對國際農產品價格的迅速上漲，必須隔斷國際價格上漲傳導至國內，同時大力發展糧食生產，做好國內市場的供應保障。目前國家在生產、流通和進出口等各個環節都采取了一些措施，應對國際高糧價是有充分準備的。

國家糧食安全的根基在糧食生產，再有就是政府對市場的有效調控。在糧食生產方面，基于我國人多地少的國情，我們看到政府這些年不斷加大工作力度，通過耕地保護、農業基礎設施投入、加大補貼力度和政策扶持等舉措，糧食生產呈現出穩步發展的好勢頭，實現了“緊平衡”的自給自足，為從容應對國際糧價上漲創造了有利條件。

盡管如此，對國際大米漲價的問題不能掉以輕心，特別要關注國際米價對我國的長期影響。現在看，全球已經進入一個“高糧價”時期，這就對國內市場心理預期產生一定影響。總理在今年的政府工作報告中也說到要嚴格控制出口，這是非常必要的，因為目前出口糧食是賺大錢的，控制糧食出口就在現貨市場上隔斷了與國際市場的過緊關系。當然，期貨市場還是有一些聯系，包括鄭州商品交易所、大連商品交易所等期貨價格，跟芝加哥谷物市場的期貨價格波動走向還是一致的。

當然，嚴格控制出口并不是完全禁止出口。根據海關統計，今年頭兩個月我國出口大米34.5萬噸，同比提高37.31%。有些言論將國際米價上漲歸結為中國停止出口大米造成供應緊張，既不符合事實，也是不負責任的。

三聯生活周刊:稻米是一個很敏感的品種，改革開放的30年里，市場糧價數次大起大落，好像均因大米供求波動引起。

包克辛:我國以大米為主食的人口已占到60%，稻谷總產量中的86%用于口糧消費，可以說與百姓日常生活密切相關。過去20年，隨著城鎮化水平提高，我國城鎮大米消費量增加了80%以上。目前國際上大米貿易量總共只有3000萬噸，僅占我國消費量的1/6，從這個角度來看，維持一個遠遠高于國際水平的庫存也是意義非凡。不可能指望別人解決我們的吃飯問題，特別是糧食緊張的時候更是如此。

前幾年，我國稻谷生產和消費之間一直有缺口，近年隨著國內糧食生產恢復發展，基本實現平衡，可以說這是一個很了不起的成就。目前我國大米產需平衡有余，還有4000萬到5000萬噸的庫存儲備，完全有能力滿足國內需要，穩定市場大米價格。正如溫總理所言，中國的糧食能自給自足，就是對世界最大的貢獻。

三聯生活周刊:我注意到，溫總理最近有句話被反復引用，就是“手中有糧，心里不慌”。國家的物質基礎決定了對很多產品的話語權，有些產品沒法控制，比如石油，因為我們國家產量比較低，一半以上依靠進口，國際上價格上漲就傳導進來了。對控制糧價這一塊，儲備和調控的職責主要是由中儲糧來肩負嗎?

包克辛:對中儲糧總公司可能大家比較陌生，這并不奇怪。總公司是2000年組建的，到今年才8個年頭，在國資委管理的中央企業中算是比較年輕的。總公司專職從事中央儲備糧的經營管理，這一塊屬政策性業務，與市場化競爭企業不同，我們的首要職責是將中央儲備糧管理好、經營好，做到數量真實、質量良好，確保國家急需時調得動、用得上。我們的工作更多的是一種“保障”，當消費者既能夠買得到、又能夠買得起所需糧食的時候，這其中的確包含著我們付出的努力。

三聯生活周刊:我有個疑惑，我們國家從1995年開始經歷4年糧食豐收，在1998年達到51229.5萬噸歷史最高水平的糧食產量，當時也是“手中有糧”，但國家卻為長期低迷的糧價和過于龐大的庫存負擔付出了沉重代價，并未因為“有糧”而調控從容?

包克辛:這正是中儲糧成立的背景之一。事實上，我國政府歷來高度重視糧食儲備，早在建國初就專門建立了應對災荒和戰爭的儲備糧，那時候提出“深挖洞、廣積糧、備戰備荒為人民”。到上世紀90年代初，國內糧食大豐收，為了解決農民賣糧難問題，政府將糧食收購起來，建立了國家糧食專項儲備。

有了專項儲備，我們成功地平抑了1993、1994年出現的糧食“漲價風”，為穩定市場發揮了很大作用。但那時的儲備制度存在一些弊端，產生了不少問題和矛盾:數量不實、質量不保，出現丟糧、壞糧現象，需要的時候調不出、調不動，銷售也不暢，形成大量虧損壞賬。

為了扭轉這一局面，保障儲備制度正常運轉，2000年，黨中央、國務院做出重大決策，對中央儲備糧實行垂直管理體制，決定組建中儲糧總公司。在垂直管理體系中，我們對分布在全國的直屬庫的人、財、物實行垂直管理，各項指令一竿子插到底。有了這樣的制度基礎，政府不但能掌握充足調控糧源，而且具有可靠的調控載體，能有效應對市場化過程中可能出現的風險。2004年，我國全面放開了糧食收購和銷售市場，再沒有出現過去糧食市場“一管就死、一放就亂”的現象。

總公司組建，國家交給我們最主要的任務是，服務國家糧食宏觀調控，實現“維護農民利益、維護市場穩定、維護國家糧食安全”的目標。這些年我們的庫存糧食品質已經達到歷史最好水平，徹底消滅了陳化糧，能夠隨時提供充足、優質的糧源。

三聯生活周刊:糧價是個復雜的問題。從2003年開始的糧價恢復性上漲，通常被看做長期壓抑的農產品價格的合理回歸，但也無法忽視國際市場的影響。當時美國、日本、歐洲、韓國都是采取高補貼政策，多哈回合談判有一條就是要求這些國家放棄補貼，因為它們把糧價壓得很低，整個發展中國家就補不起，農民利益受損嚴重。現在這些國家放棄了高補貼政策，實行了高糧價，糧價又漲得很快。中儲糧要服務國家宏調，但分寸又要中儲糧自身把握，這是不是件困難的事情?

包克辛:在談到市場化和經濟全球化的時候，必須看到，世界各國普遍對農業特別是糧食發展采取扶持和保護政策，而且越是發達國家這一點越是明顯。這說明各國政府都清醒地認識到農業是關系國計民生的基礎和戰略產業，也是最需要保護的弱質產業。

落實最低收購價是中儲糧執行國家糧食宏觀調控的重要政策之一。前兩年國家正式取消了農業稅。那之前，農民必須將部分糧食作為“定購糧”賣給國家，取消農業稅后，農民可以自主決定賣給誰，但如果市場價格低于政府制定的最低收購價水平，國家必須實行保護性收購。

表面上看，都是農民把糧食銷售給國家，但以前是農民“必須賣”，現在則是政府“必須買”，前者強調農民的義務，后者強調政府的責任。這一點變化，折射出我們對經濟社會發展階段和市場規律認識的深化，也反映了政府執政理念的轉變。適應這種轉變，從2005年起中儲糧總公司連續3年在10多個糧食主產省開展保護性收購，涉及東北玉米和粳稻、黃淮海地區的小麥、南方早秈稻和中晚秈稻，累計收購9200多萬噸糧食，通過這項制度性安排，加上其他政策配套，徹底解決了“增產不增收”和“賣糧難”等問題。農民種糧的積極性得到充分保護，才有了從2004年開始的連續4年糧食增產，我們面對全球高糧價挑戰才更加從容。

三聯生活周刊:但為什么糧食增產，又有一系列政策托底，糧價還在漲?

包克辛:現在仍是可控的上漲，不可控的上漲才真正是問題了。去年糧價上漲是社會關注的焦點問題，加上目前我們統計制度上糧食食品所占的特殊分量，在CPI中節節上升的過程中，糧價問題更加突出。

為什么糧食連年增收了，糧價還要上漲呢?糧食價格不單單由市場供求決定，成本推動、市場心理預期和國際市場走勢也有很大影響。換個角度，如果我們沒有采取措施，任由國際糧價上漲沖擊國內市場，就很有可能導致價格由結構性上漲演變為明顯通貨膨脹，問題就更嚴重了。

去年以來，我們按照政府下達的指令，先后向市場拋售了150萬噸玉米和45萬噸植物油，同時保持常年、定時通過糧食批發市場掛牌拍賣形式，累計銷售近 7000萬噸最低收購價小麥和稻谷，加上我們及時組織中央儲備糧輪換出庫，這些穩定、持續的市場投放，增加了市場供給、穩定了市場心理預期。如果沒有這些強有力措施，即便是糧食供需總量保持平衡，也可能因為一些中間商的囤積投機和推波助瀾，造成難以預計的放大效應。

要把國內糧價控制在合理水平并不是一點都不能漲。目前國內糧價水平與快速增加的農業生產成本相比，仍然屬偏低水平，農民種糧的比較收益仍然不高。在能夠承受的范圍內，把糧價提高一些，有利于維護農民利益和種糧積極性。其實這個事情政府已經在做，前不久就決定提高今年小麥和稻谷的最低收購價水平。糧價一頭是農民，一頭是市民，兩方面利益要統籌兼顧。

三聯生活周刊:那我能否理解，我們的糧食“緊平衡”是CPI和農民收入雙重保證下的一個妥協產物?從一個市場調控者的角度，如何理解糧食的“緊平衡”?目前打破平衡的外力有哪些?如何去繼續維持這種平衡?

包克辛:糧食“緊平衡”應當說是我們調控力求實現的目標，是從我國國情和經濟社會發展要求出發的現實選擇。為什么是“緊平衡”，平衡有余多一些不是更安全嗎?糧食生產是一種資源依賴性很強的產業，我國耕地、水資源數量有限，資源負荷較重，能夠實現糧食基本自給已經十分不容易。去年國內糧食總產量達到 50150萬噸，但與不斷增長的消費相比還有缺口。考慮到糧食關系到一國政治經濟社會穩定，中國吃飯問題主要還要靠自己解決，國際市場的資源可以為我所用，但是不能過多依賴。我想這次國際大米漲價后各國紛紛控制出口已經給我們敲了警鐘，“緊平衡”是我們要努力實現的目標。

產需有缺口并不可怕，關鍵是要力求使缺口不能過大。缺口大了，過分依賴進口，只能被動接受國際糧價波動的風險，糧價作為百價之基，無疑會增加國內經濟發展的不確定性。有一些缺口，完全可以通過儲備這個“蓄水池”加以彌補，也可以通過國際市場進行余缺調劑，同時為國內糧食價格合理提升留出上升空間。這里面就需要宏觀調控，在CPI和農民收入之間取得平衡。

實現“緊平衡”目標，最根本是加強農業和糧食生產。此外我想，應該從國家戰略層面對國際糧食安全進行評估。例如，美國的燃料乙醇政策，歐盟要擴大生物柴油使用等等，現在看這些政策對世界的糧食供求格局都產生了重大影響，如果我們對此不進行評估，盲目跟風，必將影響“緊平衡”目標實現。再者，應當在引進外資的同時從國家經濟安全方面進行評估。我國在油脂油料產業上高度依賴國際市場，而國內大豆種植萎縮，油脂加工能力被外資控制，增加了我們調控油脂油料市場的難度，這方面的教訓應當認真汲取。

三聯生活周刊:在通脹壓力面前，中儲糧在平抑糧價波動上是不是更為不易?

包克辛:去年我們的確一年都在忙，任務繁重，收購、騰倉換庫、投入儲備，全年都在做。糧食跨區域調運曾經是糧食工作的大難題。過去糧食多的時候，有的地方視糧食為包袱，沒人愿意調入糧食緊張時候又不愿意調出，極難協調。從2006年開始，國家有計劃地將最低價收購的糧食從產區向銷區和缺糧地區調運，先后給中儲糧下達了1000萬噸的調運任務。由于這部分糧權屬于國家，調運的執行主體只有中儲糧公司一家，就便于協調，不會出現扯皮現象，所以整個調運效率非常高。

今年國家糧食宏觀調控的目標是保障糧食基本供給不脫銷、不斷檔，糧食市場價格不大漲、不大落。中儲糧總公司的職責就是全力落實國家有關政策。有充足的糧食儲備，供給方面不脫銷、不斷檔應當沒有大問題。有國家糧食最低收購價政策托底，糧食市場價格也不會大落，重點是實現價格不大漲。

抑制糧食價格過快上漲，現在主要是采用向市場投放儲備糧，增加市場供應的辦法。國家在投放方式上在不斷改進完善。去年植物油價格上漲過程中，我們在批發市場拍賣了20萬噸儲備油，卻發現石沉大海，油價還在漲，后來我們調查，有的加工商買了以后囤積起來，自己獲利，所以這20萬噸油完全沒有收到預期的調控效果。今年我們就改變辦法了，第二次拍賣25萬噸儲備油，采取定點定向銷售，要求加工后直接供應市場，市場油價迅速回落，效果明顯。不僅在植物油上，在拋售儲備玉米時也采用定向銷售給終端用戶的辦法，盡可能壓縮中間環節，讓利給消費者。今后，我們還要根據實際情況，改進調控，不斷提高執行宏觀調控任務的能力。

三聯生活周刊:中儲糧承擔著政策性業務，但同時又是企業，也要完成國資委的經營業績考核。在調控任務的具體操作上，如何把企業行為和國家宏觀調控有機結合起來?

包克辛:從理論上講，企業是有自身利益的，而政府宏觀調控著眼于社會利益，兩者之間有不一致。從現實上講，上世紀90年代，我國糧食流通中一個突出問題就是國有糧食企業“逆調節”，價格越高就越搶，價格低了跟著拋，追漲殺跌，人為造成糧價波動，也形成很大的虧損。

那么是不是企業行為和國家調控就無法統一呢?我認為這個并不矛盾。企業行為取向就是要體現出資人的意志，中儲糧總公司的出資人是誰?是國家。那么在市場操作上國家要求中儲糧總公司做什么呢?說白了，就是“高拋低吸”——市場上需求大于供給時，價格就會上揚，這時候就需要你往外拋，增加供給，平抑市場反之，市場上供給大于需求時，價格就會下跌，你就要吃進，擴大需求，把糧價托住，而不是剛才說到的“追漲殺跌”。把這個彎扭過來了，企業行為就和國家調控一致了，效益也出來了，中儲糧就會成為市場上的健康力量。

去年有段時間就出現了連續性糧食價格較低的情況，這時候就會傷農，會影響農民種糧積極性，進而可能影響農民種植結構變化，導致未來供給風險。我們就大量吃進，通過這種途徑把市場的糧價穩住。實際上整個托市價格是經過計算的，產區的收購價加上各個環節的費用，包括運輸、保管、人工、包裝、物料等，到銷區基本保證一個微利，就是不能虧，但是想賺大錢也賺不著。

三聯生活周刊:我理解，現在中儲糧所做的基本上就是兩頭調控，銷區和產區的調控。對銷區而言，就是不斷實行適當拋售，以維護銷區價格的相對穩定，讓它保持有點微漲的態勢，漲得過多當然不行另一方面，在產區托市，不讓糧價大跌。但這是一個理想狀態，我知道中國糧食供應整體呈現出“北糧南運”的格局后，對于產銷之間的銜接存在著特別嚴峻的考驗，糧食儲備主要集中在產區，銷區則嚴重不足，而運輸環節又嚴重掣肘。往往同一時間，銷區糧價越漲，產區糧價越跌，而一旦銷區發生供應危機，恐怕平抑糧價波動的風險和難度將大大增加。

包克辛:糧食供求，尤其是大米供求的結構性和區域性矛盾一直存在。結構性主要在品種上，比如這些年優質品種的稻谷消費量增加不少，同時隨著城市流動人口增加，秈稻需求又有所回升。

目前比較突出的是區域性矛盾，比如說東北地區是我國粳稻主產區，去年的粳稻商品量達到2000萬噸，但由于存在運力瓶頸制約，糧食豐收了運不出去，賣不掉，價格往下掉。前不久，我們已經在黑龍江和吉林啟動了粳稻最低價收購，在遼寧也開始臨時收儲粳稻，阻止價格下滑，這也的確客觀反映出供求的區域性矛盾和現實壓力。

再比如，南方銷區和大中城市消費量大，也是價格形成的地區，但是這些地區的儲備庫存規模比較薄弱。這其中有歷史原因，因為當初建設糧庫時就向主產區傾斜，當然，現實原因也不能忽視，現在糧油加工業都向產區集中，如果原糧大量儲存在銷區和城市，加工就成了問題，甚至出現一些儲存在銷區的原糧還要拉回產區加工成成品糧的現象。

今年年初冰雪災害發生，幸虧去年四季度就要求城市成品糧儲備不少于10天的消費量，現在看來冰雪災害中成品糧儲備做得較好的地方就沒問題，直接從庫里調出來供應市場。幸虧這次災害是在南方，南方的幾個產區除貴州之外都存量不少，當地還都有一些大米加工能力，直接出庫以后加工好就可以供應市場。如果這種重災發生在銷區，問題可能就比較大了，當地沒有什么加工能力，一旦再沒有成品糧庫存，應對災難的難度就比較大了。

解決區域性供求矛盾是一個全局性的問題，中儲糧總公司有一些有利條件。我們的垂直體系具備庫點多、分布廣、設施設備齊全的網絡，在銜接產銷區上具有獨特的優勢。銷區糧少了我們就地投放，并以產區的糧源作為保障產區糧多了我們就收，等運力緩解再補充銷區。我們一些庫點有加工廠，規模不大，運作靈活。發揮垂直體系優勢，需要進一步健全產業鏈條，往前延伸增強我們在糧食產區的收儲能力，往后延伸增強我們銷區供應能力，一收一放，產業鏈就形成了，平衡產銷區間供求的能力也增強了。

三聯生活周刊:糧食流通體制改革和很多領域的市場化改革一樣，是一個權責逐步明晰的過程，中儲糧在宏觀調控中如何處理和地方調控力量的關系?

包克辛:你所說的中央調控和地方調控，具體到糧食儲備制度，表現為中央儲備和地方儲備的關系。按照中央和地方事權與財權對等的原則，中央儲備由中央財政拿錢建立，負責全國范圍的糧食平衡和應急處置地方儲備由地方財政拿錢，負責轄區內的糧食平衡和應急處置。

按照國家糧食應急預案，如果出現糧食緊急狀況，儲備糧動用的順序是先地方、后中央，可以說地方儲備是一線，中央儲備是后盾。這里面就有一個分工協作問題，各級儲備機構之間的功能配置應當調整。

目前我們國家糧食儲備分中央儲備和地方儲備，中央儲備這塊由中儲糧總公司直接管理到儲備糧承儲企業，地方儲備這塊在各地可能繼續分為省級、市級和縣級，這樣就形成中央到地方的4級儲備。這4級儲備基本都是儲存原糧，現在看來需要調整。

既然地方儲備是應急動用的第一線，成敗的關鍵就是反應要快，控制住事態，必須要立即投放和供應市場，而原糧顯然不符合要求。在危急時刻特別是市縣一級的儲備和大中城市的儲備，更需要以大米、面粉、小包裝植物油等成品糧為主。

東南亞的大米危機

菲律賓的大米危機是長期錯誤農業政策的一次危機爆發。或許，不經過這樣一次危機，人們就不會像對待金融危機一樣，對待糧食安全。

半杯大米

4月8日，當菲律賓——全球最大的稻米進口國宣布將進口100萬噸大米的時候，大米價格連續第4天破了紀錄。芝加哥交易所大米漲到了每100磅21.60美元，比一年前的10.08美元翻了一番還多。

席卷菲律賓的米荒愈演愈烈，排在政府授權出售糧食的米店前長長的隊伍刺激著投資者的神經。整個馬尼拉約400家國家糧食署授權出售大米的糧店，每天都是一大早就排起了等候的長隊。由于供應不足，國營糧店經常無米可賣，連日來更是每周最多營業3天。為防止搶購囤積，糧店從今年2月起規定每人每天限購3公斤，并靠在手指頭上用墨水做標記杜絕重復排隊。國營糧店出售的平價大米仍保持價格穩定，每公斤18.25比索，約合人民幣3.05元，自由市場上的大米價格則飆升了8～10比索，最低也要賣到每公斤30比索，有的甚至高達50比索。

為穩定供應，菲政府可謂用盡渾身解數，卻四處碰壁，糧價幾乎成了進口國和出口國間的政治問題。阿羅約政府馬不停蹄地與相鄰的出口國磋商尋求進口，她甚至動用元首外交，要求越南承諾供應150萬噸大米，但越南只答應了100萬噸，其中還有70萬噸是去年已簽合同。從越南得不到足夠供應，菲律賓又到柬埔寨尋找出路，緊接著又邀泰國總理訪問，商談6月份泰國向菲輸出大米。不過，阿羅約總統表示:“政府從泰國進口大米，不是因為大米短缺，而只是為了使大米價格穩定在一個較低水平上，因為大米生產成本仍然略高于普通的菲律賓人所能夠負擔的水平。”為應對危機，政府還宣布追加50億比索補貼稻農，希望此舉能帶動地方政府為水稻生產再投入320億比索，刺激國內稻米生產。

國際政治又和國內政治息息相關。價格高漲自然引來囤積，囤積則進一步推高價格，形成惡性循環。投機商人打起了政府補貼的主意，把政府補貼的賣到貧困地區的糧食又運回了糧庫，準備高價出售，兩個糧商由此受到查處。阿羅約呼吁打擊囤積，司法部也以“破壞經濟罪”起訴囤積者，并向全國派駐“大米警察”。農業部建議速食中心提供“半杯大米”，多家連鎖快餐店還將每份米飯的分量減少一半，價格也降為原來的一半，以此希望消費者不浪費。甚至麥當勞都表示，將推出類似的措施以減少浪費。

菲律賓，一個9000萬人口的國家，在東南亞地區人口并非最多，氣候條件也適合稻米種植，卻年年需要靠進口滿足國內需求，大米的進口量已從1997年的72萬噸激增至去年的187萬噸。對連年需要進口糧食，當年媒體普遍認為，這是菲長期忽略農業發展，只致力于高增長行業的惡果。去年菲律賓GDP增長率達到30多年來創紀錄的7.3%，但這一高增長卻是建立在“輕農”政策上的。在加強工業產品出口以拉動經濟的同時，近年來菲政府對農業的支持力度卻不斷削弱，大米生產的增長率僅維持在1.9%的低水平，糧食增產追不上人口年均2.36%的增長，更趕不上消費需求上升——由于人口的增長，菲全國每年的大米消費量由兩年前的1059萬噸增加到了目前的1205萬噸。參議院主席也敦促政府在農業上加大投入，并指出菲律賓的水稻產量有15%因為沒有干燥機、倉庫和其他收獲后所用的設備而損失掉了。這等于損失掉149.4萬噸大米，足夠抵消一年的進口。

現在，國際市場糧食暴漲，菲律賓政府不得不吞食長期輕農的惡果。瑞士信貸銀行的預測，菲目前的大米危機將使該國損失今年1%國內產值。

恐慌的發源地

由大米引發世人的恐慌，真是再合適不過的品種。小麥、玉米的世界貿易量各有1億噸左右，而大米這一全球一半人口的口糧，上世紀90年代初以前的貿易量僅為0.15億噸，即使貿易量較多的1993～1994年度也只有0.1634億噸，僅占該年世界大米產量3.6億噸的4.54%。隨后貿易量雖有所增加，一度增長近一倍，但仍是國際糧食貿易中的小品種。自1999年以來，世界稻米產量增加了，1999年首次達到4億噸，出口貿易卻連年下降，1999年世界稻米出口總量比上年下降8.1%，2000年又下降9.5%。稻米的價格極度萎靡，大米出口也只控制在少數國家手中。泰國、美國、越南、巴基斯坦和緬甸等國出口份額約占世界大米出口量的80%左右，上世紀90年代一些極端的年份，僅泰國和美國兩個國家就占到世界出口份額的將近一半，美國大米品種又多是中粒米或短粒米，只有日本人做壽司的時候用到，不符合大部分進口國的口味，在出口國中地位并不重要。現在，泰國、越南和印度則占到全球貿易量的60%，三個國家對世界米價起到了舉足輕重的作用。而世界排名第一第二的大米的生產大國未必是出口大國，印度雖然以近億噸的大米產量穩居世界第二大米生產國，但是其大米出口量也只排到第五六位。我國大米年產量1.8億噸，世界第一，但只出口上百萬噸，加之一定量的進口，基本處于自給自足狀態。

泰國是全球最大的食用米出口國，年產量1900萬噸，內外銷比例接近對半。印度和越南每年出口約500萬噸。印度的出口又具特殊性，并非單純輸出糧食，而是要靠大米出口換取小麥。往年米貴面賤，大米的價格約是小麥的1.5倍，今年隨著國際小麥價格大漲一倍，印度大米和小麥價格倒掛，大米出口銳減。從去年9月份，印度暫停大米出口，累計減少大米出口250萬噸。印度出口少了，尋求進口的國家只有在泰國和越南彌補供需缺口，越南拿不出更多的米，泰國幾乎耗盡了庫存。

正是這樣一個契機，3月27日，泰國宣布國際米價標桿的泰國100%B級大米出口報價由每噸580美元上漲到了每噸760美元，漲幅超過了30%，達到了20年來的最高點。“米荒”一下子蔓延開來，3月28日越南政府也表示將削減20%的大米出口量，此前經過持續數月的價格上漲，大米的零售價已暴漲了六成。同一天，印度也宣布調整大米出口價，在3月27日650美元/噸的基礎上，一次性提價350美元/噸，增至1000美元/噸，漲幅近五成。4月1日印度政府再次宣布，將暫停出口大米以緩解國內米價高漲。如此算來，隨著這些主要大米出口國大幅削減出口量，全球大米的供給少了1/3。恐慌于是進一步加劇，政府的緊張轉化為種植者的惜售和商人的囤積行為，幾種力量推波助瀾，加劇了動蕩。

回頭看大米價格的大漲，或許正是價格傳導機制的不暢造成了信息堵塞，糧食價格的上漲一時不能傳遞到米價，最終爆發了報復性上漲。印度的價格管制可以追溯到去年3月，為抑制通貨膨脹，印度政府關閉了期貨交易所小麥和大米的交易，三家交易所的小麥和大米品種只能平倉不能開倉。盡管業內人士指出價格是供需以及其他因素的產物，期貨市場只是傳遞這樣一種信號，取締價格信號并不會達到控制價格的目的，但在反對黨指責政府縱容農產品價格上漲聲中，政府還是關閉了交易。事實也證明，這對控制通脹并無幫助，反而積累了矛盾。

東南亞國家的大米政策或多或少使人聯想到當年的亞洲金融危機。當時的泰國政府也是以行政手段捍衛聯系匯率，直至耗盡了外匯儲備，不得不一次性貨幣貶值。只不過這次的大米危機對泰國有益。

小國寡民下的稻米戰爭

菲律賓的糧食缺口有多大?3月，菲政府的計劃是今年進口180萬噸，而到了4月這一進口計劃已達到270萬噸。據瑞士信貸銀行的分析，僅馬尼拉就缺口260萬噸。但如果沒有居民的排隊搶購和囤積，糧價是否會進入恐慌性上漲階段，形成排隊搶購和米價上漲的惡性循環?

客觀上，全球稻米價格的確有大漲的基礎。美國農業部數據顯示，到去年7月底，世界稻米儲存量達7210萬噸，是自1984年以來的最低點，全球庫存消費比則創近年新低，達到16.9%。由于我國的冰災和東南亞遭受的寒流，稻米生產受到了影響，而美國南部的暴雨和洪水也使得今年的播種推遲了——去年這個時候，美國6個水稻種植州已經有21%的稻田完成育秧，現在卻只完成了11%。更深層原因，全球大米產量呈現逐年小幅上漲趨勢，2007～2008年全球大米產量4.21億噸，消費量為4.24億噸，大米產不足需。

大米危機更是全球性的糧食危機和通貨膨脹中的一環，只不過因為遠離美國的生物燃油計劃，又不是糧食出口大國的主產農作物，大米是最后被波及的糧食品種。在印度，一年中小麥價格上漲了180%，大豆漲了82%，最后輪到了大米的追漲。

在一個人均收入只在1000美元上下徘徊的地區，米價翻番是災難性的。柬埔寨剛剛對大米出口實行兩個月的限制，這個人口1400萬的國家有1/3人每天生活費不足50美分，還不夠買半公斤的大米。孟加拉國40%的民眾每天收入不超過1美元，窮困家庭里70%的開銷都花在食品上，不斷高漲的糧食價格引起居民恐慌，人們開始囤積大米，而這種舉動又進一步加劇了食品價格危機。

柬埔寨首相洪森提出，湄公河流域有能力出口大米的國家應該成立一個類似石油輸出國組織的所謂“大米輸出國組織”，以幫助穩定全球的大米價格，以“大米歐佩克”對抗“原油歐佩克”。但只要分析了全球大米的主要進口國分布，就會發現“石油歐佩克”雖是大米進口的大戶，但因人口稀少，基本都不過百萬噸，相反倒是東南亞地區一直處于緊平衡狀態，一有風吹草動，相鄰國家進口便急劇放大。如1998年，受到厄爾尼諾天氣的影響，有幾個國家的大米進口量創下了紀錄，當年全球大米貿易量比上年增長了47%，其中印度尼西亞一國的大米進口量就達580萬噸，孟加拉的大米進口量達250萬噸，菲律賓的大米進口量達220萬噸。如果形成了大米壟斷集團，首先傷害的是東南亞鄰國的利益。事實上，因為大米出口的80%已經控制在三個國家手中，壟斷已經形成，只不過由于貿易量偏小，并不能像歐佩克那樣從源頭控制資源，難以左右市場走向，一旦價格虛高，必定刺激進口國加大扶持力度，保證糧食自給。

正當國際大米價格飆升至20年高點時，美國《華爾街日報》警告，亞洲和非洲地區將可能出現糧食短缺局面，進而引發騷動。在美國媒體警告后，菲律賓媒體開始炒作米荒問題。據此，有人認為是美國人的煽風點火加劇了危機。糧食生產具有周期性，只要有一定的余糧儲備，一年收獲三季稻谷的熱帶地區根本無需擔心饑荒。

但從長遠看，菲律賓的大米危機何嘗不是長期錯誤農業政策的一次危機爆發?菲律賓自然條件優越，境內還設有著名的國際水稻研究所，直到上世紀80年代仍是稻米出口國。但自上世紀70年代起即轉向發展高價的外銷型經濟作物，逐漸放任了本國的糧食生產，糧食生產部門在未經土改的情況下，道路建設、農機、水利、作物改良、研發、推廣等方面嚴重落后，生產力僅以每年1%左右的幅度上升， 1996到2000年間的增長幅度甚至低于1%。隨后又在WTO框架下開放市場，進一步打擊了農業部門的生產力。相反，泰國則在1982年制定了20年農村發展計劃，對農村實行連續性優惠政策，千方百計降低農民生產成本。泰國政府甚至還采取措施，直接干預國內市場，保住大米的競爭優勢。在政府的長期扶持下，終于成為舉足輕重的大米出口國。

長期政策導向決定了東南亞各國在農業領域的成敗，而更宏觀的層面上，則是國際經濟導向為本次東南亞的大米危機埋下伏筆。亞洲金融危機后，東南亞國家反思的結果就是更重視工業，同時削減了對農業的支持，農業總的生產率和產出水平一直保持下降狀態。2005 年，大米主要出口國泰國、馬來西亞的農業占GDP總量下降到不足10%，印度尼西亞和越南也不到20%，農業發展不受重視而長期停滯不前。菲律賓最為典型，上世紀70年代，工業品還只占到全部出口額的7%，2002年占到了90.8%。

或許，不經過這樣一次危機，人們就不會像對待金融危機一樣，對待糧食安全。

大米風險的幾重因素

宋廷明剛剛起草完報送國務院總理辦的《國家糧食安全系列研究報告》。這位中國糧食經濟學會副會長曾是國家體改委政研室官員，也是上世紀90年代“中國世行糧食流通項目”負責人，他說，“大米的問題，遠比你想象的要復雜”。

庫存

湖南的種植戶們現在在考慮繼續種稻是否劃算了。以一戶農民5畝稻田計算，買化肥、農藥、種子、租用農機就要花掉260元，每畝產量800斤，每百斤糧賣80元，即使加上國家每畝10元的早稻補貼，到手的錢也不過390元。

2007年一畝地的收益還在500元左右。湖南省農業廳糧油處的調查數據顯示，該省今年農耕成本同比上漲了40%～50%，預計一季每畝成本增加90 元，鉀肥每噸漲了150元，農用柴油漲得更快，每噸漲了400多元。湖南省農業廳糧油處官員任澤民擔心，雙季稻改一季稻會更多起來。湖南省農業廳一份報告顯示，去年全省雙季改一季水稻面積增加了22萬畝。

湖南省是全國13個糧食調出省之一，水稻種植面積有6000多萬畝，主要供應廣東、福建等地。任澤民說:“這20多萬畝看上去數不大，但是這個苗頭不好。”根據湖南各地區反映，水稻雙季改單季的面積年年擴大，已經成了一種趨勢。

政府農業部門正在提高農業補貼，但稻谷產量和大米消費量之間的缺口一直在擴大。“從2000年到2004年，當年產量都不能滿足需求，都要動用庫存。” 任澤民說，“我們現在的總需求每年大概是9600億～9800億斤，2005年的總產量才8614億斤，差1000多億斤。2006年保持增產達到 9100億斤或者9200億斤，還要靠庫存補。”

庫存關系著市場波動。根據宋廷明從事多年農業工作的經驗，“上世紀80年代，當國家庫存少于1800億斤時，市場糧食價格就暴漲。這種情況在1988年下半年、1989年上半年都發生過。1993年底到1994年，有一次糧食大漲價，當時，國家的總庫存低于2200億斤”。

由此，一個用國家財政來保障的庫存成為中國隔離于從3月份開始的全球大米漲價風潮的重要保證。國務院總理溫家寶3月31日在老撾首都萬象出席大湄公河次區域經濟合作第三次領導人會議期間說，目前，中國大米庫存量已達到4000萬噸到5000萬噸。

但風險是潛在的，市場需求在潛移默化地影響農民的種植選擇。稻米是三大主糧中產量增幅最小的品種，所以是當前種植結構中受沖擊最大的品種。中國社會科學院農村發展研究所的糧價問題專家李國祥說，“最近兩年花生、油菜子等油料作物連續減產，植物油價格大幅上漲，為了提升農民種油料作物的積極性，國家從今年開始發放油料補貼，這在以前是沒有過的。受市場價格影響和政策推動，估計今年油料作物的種植面積會增加8%左右，約1000萬畝。而中國耕地總量有限，缺口至少在3億畝以上，油料作物種植面積增加，必然導致糧食種植面積下降”。李國祥說，這會導致糧食單產下降，“一公頃糧食產糧大約5000公斤，而大豆產量僅1000多公斤，相差好幾倍”。

李國祥擔心的另一個因素是中國糧食產量的周期性波動:“長期觀察可以看出中國糧食產量呈現出明顯的周期性波動，每個增長周期很少有超過4年的。從1978到2008年，僅1979?1984年維持了連續5年的增長。2007年中國糧食已經連續4年增產。從糧食周期性波動的一般規律來看，2008年再增產的可能性明顯下降。”

在這種前提下，出于戰略性考慮，國家發改委已經兩次提高稻谷的最低收購價。

耕地

國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河說:“2003～2006年，中國凈減少耕地6009.15萬畝，年均減少耕地1000萬畝以上。按目前趨勢，到2020年，中國耕地缺口將達到1億畝以上。”

這些土地的減少大部分發生在南方。從1986年到1996年南方14省耕地面積共減少了1634.8萬畝，而同期北方16省耕地僅減少了253.6萬畝。就是說，在9年里，全國耕地面積減少總量中有86.6%是在南方發生的。

表面看，并沒有什么太大問題，南方減少的耕地，大部分都在北方和中西部地區得到了補給，“2006年和1998年相比，全國糧食總產量下降了297億斤，而沿海10省市的糧食總產量卻下降了614億斤。這說明，東部地區減產后的缺口主要靠后二者補充”。

“應該說，東北地區過去集中的水利和農業基礎設施建設幫了國家經濟轉型的忙。”馬曉河說，“在南方急速發展工業化的時候，它讓國家從最重要的糧食問題