五專家解讀科研經費管理：根本在于改革管理制度

中國科學學與科技政策研究會原常務副理事長張碧暉

　　前不久，教育部公布4起科研經費使用違規違紀典型案件，7名教授套取國家科技重大專項資金的消息引發熱議，科研經費的使用與管理問題再次受到人們的關注。那么，科研經費的管理存在哪些漏洞？如何從制度上加以監督完善？本文中五位相關專家談了他們的看法。他們分別是中國科學學與科技政策研究會原常務副理事長張碧暉、中國社會科學院城市發展與環境研究所副研究員黃順江、華中科技大學公共管理學院教授鐘書華、中南財經政法大學廉政研究院院長喬新生、中國科學院科技政策與管理科學研究所副研究員楊國梁。

　　大量科研經費沒有用于項目，這是個老問題。

　　科研經費用在哪里了

　　黃順江：科研項目經費，主要有兩個方面的開支。

　　一是研究費用。科研工作是具體的調查、研究和試驗活動，通常是以項目的形式進行組織和開展工作的。項目主持人負責具體的科研活動，項目資金也由其直接掌握和使用。在一般情況下，這部分經費的1/3直接用于科研活動的硬支出，如設備和科研材料購置、調研活動、勞務人員的工費等；1/3是項目組成員的補助費和報酬；剩下的1/3則是項目主持人自己可支配的費用，包括個人的報酬和“收益”，以及社會活動和應酬費用等。

　　二是管理費用。科研人員都是隸屬于各個科研機構的，而不是獨立的自然人。科研人員申請到的科研項目，往往是以自己所在的科研機構為基礎的。所以，項目資金到了科研單位，單位里的科研管理人員及行政、后勤服務人員等，也或多或少地參與到項目運作過程中。因而，科研項目資金就必須撥付一部分給單位相關人員使用。許多科研機構，明確規定要從每個科研項目經費中提取一定比例的資金用于單位集體（通常單位里從每個項目經費中都要提取至少5%的“管理費”，多者可達30%甚至40%以上）。

　　一般的科研項目，只有上述兩個方面的費用。但是，對于一些特別大的科研項目，尤其是那些跨學科、多部門參與的“合作”或“聯合攻關”項目，通常需要有專門的組織和協調人員。很多大的科研項目，專門有一塊資金用于項目的組織協調工作。

　　各個項目的大小、組織結構不同，上述兩部分或三部分支出所占比例有很大差異。對于一些小項目，許多單位不再提取“管理費”。這樣，課題經費即可用于項目本身，即全部為研究費用。而對于大中型項目，各個單位里的管理費是必不可少的。而且，越是大的項目，管理費提取比例會更大些。對于那些特別大的科研項目，還要增加一項組織協調費用。所以，有些大的科研項目資金真正用于科研活動中的費用（即研究費用）只占40%，并不稀奇。

　　事實上，上述兩項或三項費用，還算是正常“合理”的開支，只不過各部分比例大小有所差異罷了。而有些項目，由于組織管理上的問題，非常混亂，還會有很多不合理的開支。這時，可能連40%的實際使用率也達不到。當然，這就屬于“問題”項目了。

　　鐘書華：大量科研經費沒有用到項目，這是個老問題。我認為其中有兩個原因，其一，科技人員本身有違規行為，科技界本身也是社會群體的一部分，不能獨善其身；其二，違規有兩種類型，一種是貪婪，惡意違規，這屬于法律法規處理的問題，另一種是結構性違規，這是管理制度缺陷導致的違規。

　　比如，高校的科研主要靠研究生完成。按發達國家的經驗，應給予他們科研補貼，但按規定我們沒有這項開支，導致項目負責人只好挪用其他開支。這種做法合理不合規。

　　對惡意挪用科研經費的，應按法律法規處理；同時，也須深化科研經費管理制度改革，這才是根本。

　　科學研究工作最根本的是腦力勞動，但我國現有的財務報銷制度根本無法體現出科研人員腦力勞動的價值。

　　科研經費應該包括人力成本嗎

　　楊國梁：我認為不當侵占科研經費的問題主要是由于歷史遺留問題造成的觀念錯位造成的。我國科技管理體系為了鼓勵大家積極承擔科研課題，提高科研人員收入，調動積極性，默認了科研人員可以從承擔課題的經費中提取績效或提成的做法，而且將科研經費按照個人課題的方式進行管理，課題負責人擁有對科研經費的完全支配權（刨除一定的管理費后），進而造成科研人員普遍認為自己爭取到的科研經費就是自己的私人財產和收入。在這樣的觀念下，科研人員就認為用自己掌握的科研經費去進行個人的消費也是理所當然的，甚至某些科研管理人員也會用委托課題的方式，作為對“忠心”的下屬進行獎勵的手段，特別是在這種情況下，委托方和承擔方都不會認真地從事相關科研工作，也沒有人關心相應的產出，因為這種課題本身就是一種利益的交換，相關經費的花費也必然是“腐敗”的。

　　我認為在嚴格管理科研經費，杜絕科研腐敗的同時，需要大幅提高有能力的科研人員的收入，但是需要嚴格有能力科研人員的認定標準。如果單純地提高科研人員收入，以我國研究人員320萬（2012年數據）的體量，也不現實。而且，我們國家現在“教授”“研究員”已經成了泛濫的態勢，建議現有科研人員，可以自行選擇是否進入tenure-track模式，如果進入tenure-track則給予相對較高的待遇和支持，使之可以安心科研，通過嚴格的國際評估考核給予穩定職位；不能通過則需要另謀高就。如果不選擇進入tenure-track模式，則按照老的模式，保持或者降低現有收入水平。

　　喬新生：科研工作是一個非常復雜的工作，其中既有體力勞動也有腦力勞動，但最根本的是腦力勞動。但令人感到遺憾的是，在我國現有的財務報銷制度中根本無法體現出科研人員的腦力勞動的價值。在絕大多數發達國家，如果科研成果獲得審批，那么科研經費可以自行掌握。科研人員可以把大量的科研經費用于聘請最優秀的科學家，可以用于支付科研人員的勞動報酬。可是在我國的自然科學基金和社會科學基金中，并不包括科研人員勞動報酬的內容。這就使得科研工作人員在繁重的科研勞動工作之外，還必須搜集大量的發票，用來支付科研人員的勞動報酬問題。

　　對我國的自然科學基金、社會科學基金資助項目進行全面的審核非常有必要。建議國務院出臺專門的辦法，要求凡是2012年到2014年國家資助的自然科學基金和社會科學基金項目，都必須通過互聯網絡公開自己的科研成果和經費的使用情況。如果科研成果缺乏必要的質量，那么應當要求科研課題負責人出面作出解釋，如果科研經費的使用情況不透明，那么，國家自然科學基金和社會科學基金管理負責人可以將有關課題申報的原始資料公布，并且與科研課題的總結報告進行比較，發現問題，并且開展專項調查。今后國家社會科學基金、自然科學基金管理部門可以明確規定，凡是接受國家自然科學基金、社會科學基金資助的項目，都必須按照公開化的原則對社會各界公開項目的實施情況以及經費的使用情況，如果不能做到雙公開，那么，可以追究自然科學基金、社會科學基金項目負責人的法律責任。

　　黃順江：在當前形勢下，如果單獨成立一批科研監理機構并參與項目運作，會增加管理費用，進一步降低項目資金的使用效率。為簡便起見，可以由各個科研機構自己來完成這一任務。為此，各單位應單獨設立一位專門負責科研項目的領導（通常為副職），以負責對本單位大中型科研項目進行日常監管，包括科研進展和經費使用情況等。但是，該負責人不能成為項目組成員，也不能接受項目組或項目主持人的報償（否則，按行賄受賄罪查處）。此監督工作屬于該科研機構正常的科研項目管理業務，不增加額外的管理費用（科研機構從本單位科研人員的科研項目中提取的管理費，就包含了機構主要負責人對本項目進行日常管理的費用）。

　　事實上，每一個科研機構都有一位專門負責科研工作的領導人。但是，過去這些負責人通常只是主抓科研工作，并不對科研項目進行具體的監督檢查。而且，這些科研負責人通常自身就是科研主帥，承擔著多個科研項目，也顧不上對每個科研項目進行具體、深入的監督管理工作。現在需要強調的是，各科研機構的科研負責人，只當裁判，不作教練，專職于本單位重大科研項目的日常運行和資金監管。

　　科研經費使用及科研人員薪酬缺乏透明化。

　　科研經費管理制度難辭其咎

　　楊國梁：我認為科研經費管理制度主要存在如下漏洞：

　　（1） 主持、參與科研項目的研究人員的時間分配問題。目前由于沒有統一的科研項目管理平臺，不少科研人員都在“超負荷”的工作（平均下來每年工作量遠遠超過12個月，或每天遠遠超過24個小時），造成不少學術“大牛”，到處掛名拿課題，然后轉手分包給其他人員，自己從中提成。而國外，往往會要求說明在每個課題上要花多少個小時，當小時數達到法定工作時間后，就不能再增加了，從而避免了到處掛名的現象。針對這一問題，我認為需要建立統一的科研項目管理平臺，在時間分配的層面避免資源過度集中，形成學術老板和科研包工頭。

　　（2） 避免科研經費與科課題負責人個人收入脫鉤。我認為科研活動為研究人員帶來的應該主要是學術成就和學術聲譽，而不是個人收入，或者是有上限的收入（這也是國外通行的規范，歐洲一般經費與收入無關；美國大學是最多發假期的3個月工資）。當然，這樣的話，必然有人會認為這么做會挫傷研究人員的積極性。但我認為真正想從事科研的恰恰是被科研“理想主義”所激勵的，過多關注收入的科研人員并不是真正對科研感興趣的。

　　（3） 嚴格規范科研經費管理與使用，形成統一的科研經費管理機制。在國外，雖然科研項目的主持人負責科研項目的執行和進展，但是他們往往并不直接經手經費。國外的科研機構往往有專門的科研經費管理辦公室，統籌整個機構或部門的科研經費（根據核算單元而定），例如：課題組成員需要出差，或者舉辦研討會，需要經費支出的話，經領導/負責人審核同意后，由經費管理辦公室統一操辦，比如直接將款項匯入出差所住酒店，直接將勞務費發放到研究生手中等等。同時，國外的科研機構往往會為研究人員統一提供基本辦公條件和設施，年輕研究人員與資深研究人員之間并不存在人身依附關系，可以相對自由地選擇自己參與或承提的課題。

　　喬新生：坦率地說，當前我國科研經費的管理存在以下幾個方面的問題：第一，重視科研課題的申報，在科研課題申報的過程中出現了論資排隊的現象；忽視科研課題的科學研究過程，導致一些科研經費遲遲不能撥付到位，大量的科研活動無法按時進行；第二，重視科研成果的鑒定，舉行煩瑣的科研成果專家鑒定會，讓科研人員不勝其煩；但忽視了科研成果的推廣應用，從而導致絕大多數科研成果被束之高閣；第三，重視科研經費的財務報銷管理，制定各種各樣的科研經費報銷制度，但是忽視了科學研究的特殊性，沒有為科學家獨立開展科學研究創造寬松的環境。現在一些單位科學家申請報銷科研經費需要耗費大量的時間，這不僅不利于科學研究工作的開展，更重要的是打擊了科研人員的工作積極性。

　　科研經費應該實行“目標管理”，用對成果質量的要求反向約束科研人員的科研行為。

　　科研經費管理路在何方

　　鐘書華：第一，應根據科研實際，擴展科研預算支付范圍。現行的管理制度規定有些不合理，比如，沒有科研補貼（勞務費），或補貼比例偏低。再如，有些項目規定不能購置設備，但科研又須添置設備，這就導致了違規。最突出的是勞務費問題。我在基層經常與科技人員打交道，看到許多項目負責人把經費以勞務費形式發給團隊成員。媒體報道的那種挪為己用的情形還是個別現象，科技界在整個社會還是表現較好的群體。

　　第二，要嚴格遵守撥款時限。有的項目年初立項，可能到年底才把經費撥過來。最典型的是，有的項目完成了才給經費。這是沿用市場經濟甲方和乙方的做法，比如，讓乙方（施工方）先墊經費啟動，工程完后才支付全部款項。在科研中，項目結題時間到了，必須完成，但此時經費沒到位，只好去挪用，于是違規。

　　第三，財務、審計部門圖方便，規定年度項目經費須當年用完，促使基層單位年終突擊花錢，造成浪費。這合規、合理，但不合情。科技人員通常精打細算，到了年終，節約的經費為避免上交，只好集中花掉，甚至包括一些意義不大的花費。因此，應強調目標管理，改革經費上交規定。建議只要完成項目任務，剩余經費中，除20%-40%上交，其他的歸項目團隊所有，并只能用于未來的科研投入。這一點也是很多基層科研人員的呼聲。

　　張碧暉：我們的科研經費管理可以說是“既沒有原則，又沒有約束”。“一管就死，一放就亂”的科研經費管理現象是長期造成的，已成為科研經費管理的一個很大的矛盾，但是如果從源頭管好，這個問題還是可以解決的。

　　科研經費應該實行“目標管理”，用對成果質量的要求反向約束科研人員的科研行為。我國的科研管理中往往忽視的就是最后的成果審查。如果科研人員能對最后的成果負責，也就能對科研過程中每一筆經費的使用和去向負責；如果對成果的評價都是不了了之、走過場的話，科研經費的合理使用如何保障？

　　此外，我國目前科技界的科研道德還有待提高。國外的經驗表明，在科研經費管理較為合理的國家，科研人員將自己的學術聲譽看得非常重要，要想在學術圈立足必須珍惜自己的學術聲譽，不然就會有被排除出學術圈的風險。對于在經費使用上有過劣跡的科研人員，應該進入“黑名單”，對其今后的經費申請進行一定限制，這樣也可以使科研人員“不敢”科研腐敗。

　　黃順江：當前的科研經費管理，主要是由各單位里的財會人員進行管理的。而財會人員不是科研人員，對科研業務不懂，無法辨別每一項支出的合理性（他們不參與項目活動，并不知道實際開支情況）。于是，只能按照國家的財務制度和科研經費使用規定進行簡單的管理。而我國的財務制度，時緊時松。松的時候，經費使用順利（只要有支出幾乎都可以報銷掉），科研工作很方便（但經費使用上可能會出現一些不合理現象）。然而，緊的時候，很多合理支出也不能報銷。這時，雖然經費使用不會出現問題，但卻會影響到科研工作的進展。

　　為了保證科研工作的正常進行，并最大限度地保證科研經費使用的合理性，經費管理必須寬嚴適度。為此，建議采取既嚴格又靈活的管理方式。要嚴格的，是那些大的支出，尤其是重大項目的大項支出。而對于項目活動中的小的費用支出，可以采取包干制的辦法，控制一個總的額度，具體支出可由科研人員自行支配。例如，去某地調研的差旅費，可以拿機票、火車票、住宿票、餐票等實際票據報銷。但對于票據不全或不合規的（如偏遠地區，尤其是鄉鎮、農村及野外考察，很難得到合規的票據），可以規定一個低標準，采取部分報銷和部分補助（以補助替代實際支出），或全部補助而不予報銷的辦法，以解決報銷難的問題。

　　另外，今后的科研計劃，應重點資助一線科研人員。一個人的精力是有限的，在一個時段內只能從事一項科研活動。所以，原則上，課題設計應保證每一位科研人員在一個時段內都有科研項目，或都能夠參與科研項目，且最多只能主持或參與一項科研活動。這樣，最好是多設小項目，由每一位科研人員個人就可以獨立完成。項目小，資金不多，既容易管理，也不會出現很大的問題。而大項目，尤其是國家重大項目，應盡可能地少而精。大項目資金多，資金使用效率自然就會降低。實踐已充分證明，大項目的資金使用效率是非常低的，成果也并不突出；而小項目的資金使用效率和產出效益，相對是高的。

　　許多大項目的主持人，自身成了承包并轉包項目的皮包公司，并不真正從事科研活動。這些人手握重金，目標往往不在科研上，而是社會或政治利益。而真正的科研人員，卻苦于拉不到項目，只能參與別人的項目，為那些項目大亨打工。所以，這種不合理的科研體制，需要改革了。真正的科研生產力，是那些一線科研人員。科研制度改革的方向，就是經費資助的重心移向一線科研人員，使錢真正花到科研運作上。這就需要一種扁平化的管理模式，以提高科研效率。