促進地方生態環境保護環保督察重點要查事督人

　　中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過了《環境保護督察方案（試行）》，提出建立環保督察工作機制，嚴格落實黨政領導干部環境保護責任。

　　那么，環境保護督察什么？筆者認為，督察重點應是黨委和政府環保目標完成情況、有關部門環保任務完成情況，以及黨委和政府及其有關部門工作保障措施制定及落實情況。對環保目標、任務完成情況督察重在查事，對保障措施制定及落實情況督察重在督人。環境保護督察簡言之就是查事督人。

　　怎樣督察環境保護目標完成情況？

　　督察環境保護目標完成情況的督察對象應該是行政區域的黨委和政府及其負責人。

　　督察的環境保護目標主要包括兩方面內容。一是環境質量目標。在現階段，應主要督察水、氣、土壤環境質量和生態環境質量。督察行政區域有特征污染物排放的，也要將特征污染物指標納入。二是功能區目標。根據被督察行政區域功能區實際，功能區目標可分為產業（園區、建設項目等）設置和布局符合功能區定位目標，或達到上級黨委和政府考核要求的階段性符合目標。

　　環境質量目標和功能區目標相輔相成、缺一不可。沒有功能區定位的明確，環境質量難以確定達標類型，達標就陷入盲目；沒有環境質量達標，功能區定位作用也不能發揮。現今發生的很多環境污染事故，很多是源于產業（園區、建設項目等）設置和布局不符合功能區定位。僅督察環境質量目標，不督察功能區目標，不能從本源上解決環境保護問題。環境質量達標、功能區定位符合是經濟發展的環保底線，黨委和政府所有經濟發展活動必須在不突破兩項底線前提下開展。

　　需要注意的是，環境質量數據要采用被督察行政區域上級政府有關部門監測數據，被督察行政區域監測數據僅供參考。依據國辦印發《生態環境監測網絡建設方案》，環境保護部正會同有關部門構建環境監測大數據平臺。到2020年，全國生態環境監測網絡將基本實現環境質量、生態狀況監測全覆蓋。隨著環境監測網絡的完善，今后環境質量數據可通過環境監測數據大平臺獲取。

　　將獲取的環境質量數據與國家環境質量標準和國家《生態環境狀況評價技術規范》進行比照，即可對督察行政區域水、氣、土壤環境質量達標現狀、趨勢做出評價，對生態狀況現狀、趨勢做出評價。那么，督察環境保護目標會發現哪些問題？

　　一是環境質量標準和考核完善情況。例如，有的地區排放特征污染物，卻未明確對環境質量影響的目標限值，監管存在盲區。有的環保目標考核不全面，迄今土壤、生態環境質量仍未考核，大氣僅考核PM2.5（或PM10）1項指標。環境質量標準和考核方面的不完善，導致對黨委和政府環保工作難以全面評判。

　　二是功能區劃定和執行情況。一些地方并未劃定功能區，產業（園區、建設項目等）設置和布局盲目。一些地區已劃定功能區，但產業（園區、建設項目等）設置和布局未按照執行。此外，一些地區功能區劃定不科學。主要表現為：不同部門牽頭劃定的主體功能區、環境功能區、水功能區、生態紅線等不一致，甚至相矛盾；同一牽頭部門劃定的功能區矛盾，造成跨界（多為跨省界）行政區域保護和發展的責任與義務不對等，甚至引發嚴重環境問題。比如，上游行政區域在跨界區域設置工業園區，而下游行政區域則在跨界區域設置飲用水水源保護區，因功能區劃定矛盾引發飲用水水源污染問題頻現。

　　三是環境保護目標約束情況。從環境質量達標情況看，2014年全國環境空氣質量不達標城市占90.1%，地下水較差和極差的占監測點位61.5%，耕地超標點位占取樣點位的19.4%，生態狀況較差的國土面積達30.3%。環境質量不達標甚至惡化還未成為各級黨委和政府考核問責的約束壓力。從功能區符合情況看，不少地方工業圍城、廠居混雜、老廠新居等成為常態，舊賬難還，新賬又欠，對領導干部不遵循功能區定位剛性規定，盲目決策、隨意決策的約束遠未到位。

　　怎樣督察環境保護任務完成情況？

　　環境保護目標需要有關部門完成各自承擔的環保任務才能實現。因此，督察環保任務完成情況的督察對象是黨委和政府的有關部門及其負責人。督察環境保護任務完成情況就是要督促地方償還舊賬、不欠新賬。

　　在償還舊賬方面。督察有關部門削減向水、氣、土壤環境排放污染物的數量，以及對造成的生態破壞進行修復、恢復和重建任務完成情況。督察有關部門按照國家有關規范，科學劃定主體功能區、環境功能區等，督促制定各類功能區發展與保護政策，編制各類功能區保護規劃，有序推進基于功能區定位的產業設置和布局調整。

　　在不欠新賬方面。督察新上建設項目、園區等的排污量不能突破確定的環境質量目標底線；各類新增資源和能源等的開發活動不能突破確定的生態環境質量目標底線。督察新上建設項目、園區等的設置和布局不能與所在區域功能區定位相沖突。對上述任務分工負責的黨委和政府相關部門均為督察對象。對環境保護任務督察就是對有關部門履職情況的督察。

　　督察組可以通過網絡搜索、群眾交流、走訪部門、現場檢查等方式匯總問題，依據部門職責，對有關部門職責明確情況、任務完成情況、職責履行及失職瀆職情況等逐一進行評價。

　　具體來說，對環保任務進行督察包括以下內容：

　　一是環保任務開展情況。比如，一些燃煤污染嚴重地區，未制定煤炭消耗總量控制目標，未開展煤炭減量、散煤替代、清潔利用等。一些地區生態破壞嚴重，生態保護、恢復和重建等工作并未進行。一些地區土壤污染嚴重，土壤監測、評估、治理等工作任務并未落實等。

　　二是環保任務完成情況。比如，經濟綜合部門要完成產業及能源結構調整任務，環保部門要完成好對工業企業違法行為監管任務，公安部門要完成好黃標車淘汰和限行監管任務，建設部門要完成好揚塵污染控制和城市污水處理廠及管網建設任務，農業部門要完成好化肥農藥和畜禽養殖污染控制及秸稈綜合利用任務，交通部門要做好船舶污染控制等。

　　三是違法問題情況。比如，工業企業手續問題、排放問題、風險防范問題。表現在未批先建、批建不符、久試不驗，污染物偷排偷放，未制定事故應急預案、演練，污染事件頻發。不符合功能區定位的產業（園區、建設項目）設置和布局、超出環境質量達標要求的污染物排放和生態破壞問題嚴重。環境質量嚴重惡化，危及人民群眾生命健康。危險廢物非法處置。不符合環保要求的柴油車及發動機違規生產、銷售、使用問題突出等。

　　怎樣督察保障措施落實情況？

　　保障措施是環保工作目標、任務完成的機制設計。因此，督察保障措施的落實情況是環保督察的重要內容之一。

　　一要督察組織領導情況。督察黨委和政府是否建立環保工作的組織領導機制。例如，建立的組織領導機制層級是否與承擔的環保任務相匹配，重要環保工作（比如大氣、水和土壤污染行動計劃等）的組織領導機制是否由黨委和政府的主要領導任組長，成員是否為本級有關部門和下一級黨委和政府的主要負責人。督察規劃制定出臺情況。例如，黨委和政府是否將環保工作作為當地國民經濟發展規劃的重要內容，環境保護規劃是否明確環保工作目標、有關部門的工作任務。督察工作部署及重點問題解決情況。例如，黨委和政府是否每年召開專題會議部署年度環保工作，研究解決重點問題等。

　　二要督察責任落實情況。有關部門責任不落實，履職缺乏約束是環保工作現存問題的癥結所在。要重點督察黨委和政府是否落實本級有關部門責任，如黨委和政府是否與本級有關部門負責人簽定責任書，責任書內容是否明確環保工作目標和任務，明確的目標和任務是否量化、可操作、可考核等。要督察有關部門措施采取情況。例如，是否制定任務完成的實施計劃，是否落實系統內部縱向層級間目標責任機制等。

　　三要督察考核約束情況。例如，督察有關部門是否建立專項督察機制，對本部門承擔的重點、難點任務定期開展督察。督察紀檢監察部門是否建立行政效能督察機制，是否依據專項督察、日常核查結果對工作不力的本級部門及下級黨委和政府進行適時督察。督察黨委和政府是否建立環保目標、任務完成情況的考核機制，對本級有關部門和下一級黨委和政府環保目標、任務完成情況進行年度考核等。

　　作者系環境保護部華東環境保護督查中心副主任