健全固體廢物處理收費機制深度解析《價格機制意見》

　　近日，國家發展改革委發布《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》，意見提出大力完善固廢處理價格和水價等綠色發展價格機制，涵蓋環境治理公共服務的全領域覆蓋的收費機制。其中，固廢處理收費機制作為公用事業價費機制中發展較為滯后的一個環節，因垃圾分類工作再度成為城市固廢管理的焦點而重回公眾視野。垃圾處理收費發展的趨勢已經非常明確，目前我國已經不再是摸著石頭過河的階段，明確有力的頂層設計，對未來各項配套機制的設計至關重要。

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　　一、《意見》中涉及固廢處理收費概況

　　目前，我國收費性質行為分為行政事業性收費和經營服務性收費兩種，環境公共服務類(如生活垃圾處理)多以政府管理為主，而商業領域(如危廢)則偏向市場機制調節，政府角色相對弱化，因此在城市固廢管理中，生活垃圾與危險廢物的價費機制存在顯著區別。但是，《意見》未對收費性質以及不同性質在使用主體、定價機制、操作流程等方面加以明確，這也將是包括垃圾處理在內的多數環境公共服務收費機制調整的一個關鍵課題。

　　《意見》對生活垃圾的計量收費和差別化收費，融入了生活垃圾分類理念，明確了“污染者付費”原則，是推動生活垃圾分類的有效、有力、強制手段，是促進垃圾減量化、資源化、無害化處理的激勵約束機制。本文對《意見》中涉及固廢處理收費機制四點要求進行了詳細分析，原文及相應解析如下：

　　二、《意見》中涉及固廢處理收費解析

　　《意見》原文：

　　(一)建立健全城鎮生活垃圾處理收費機制。按照補償成本并合理盈利的原則，制定和調整城鎮生活垃圾處理收費標準。2020年底前，全國城市及建制鎮全面建立生活垃圾處理收費制度。鼓勵各地創新垃圾處理收費模式，提高收繳率。鼓勵各地制定促進垃圾協同處理的綜合性配套政策，支持水泥、有機肥等企業參與垃圾資源化利用。

　　《意見》解析：

　　(1)我國城鎮垃圾收費現狀

　　目前，相較于水、電、氣等其他公用事業價費機制的迅速發展，我國生活垃圾收費因其公益屬性和責任者追溯困難而始終未能得以健全。雖有24個省(直轄市、自治區)已出臺省級垃圾收費相關政策，但原有的收費辦法與垃圾分類并不掛鉤，地方政府仍面臨著“垃圾分類推行難”和“垃圾收費征收難”的兩大難題，未能將二者有機結合，采用經濟手段刺激分類，因而所征的寥寥垃圾處理費用難以滿足日益增長的垃圾處理需求和垃圾分類工作的需要，故差別化經濟刺激手段的出臺迫在眉睫。

　　(2)再度明確建立健全收費機制

　　《意見》出臺再度明確要建立健全城鎮生活垃圾處理收費機制，并提出“補償成本”、“合理盈利”的收費標準，對于我國大部分地區長達數十年未改變的垃圾處理費提供了及時、合理的調整思路。

　　(3)鼓勵創新收費模式

　　《意見》提出“鼓勵各地創新垃圾處理收費模式，提高收繳率”，一方面鼓勵各地環衛部門積極創新，通過收費方式的改變解決“收不上來”的難題，另一方面也體現了互聯網時代便民服務的要求。在群眾“只跑一次”、“無紙化辦公”的倡導下，便捷的垃圾收費將更易于被廣大接受。

　　(4)鼓勵出臺配套政策

　　《意見》提到“鼓勵各地制定促進垃圾協同處理的綜合性配套政策，支持水泥、有機肥等企業參與垃圾資源化利用”，在鼓勵垃圾分類的行業東風下，這一提議對居民分出的廚余垃圾、餐館等非居民單位產生的餐廚垃圾、農貿市場等產生的菜場等易腐垃圾的“去路”提出了明確建議。過去長期以來前端垃圾分類與后端分類處理的銜接往往由于經濟利益驅動，被地溝油、垃圾豬等非法利益鏈攔截，由于配套政策缺失，多數餐廚、低價值可回收垃圾等處理企業面臨著難以為繼的運營困境。通過因地制宜的協同處理配套政策進一步跟進，垃圾前端的分類投放與末端的分類處理將銜接有望。

　　《意見》原文：

　　(二)完善城鎮生活垃圾分類和減量化激勵機制。積極推進城鎮生活垃圾處理收費方式改革，對非居民用戶推行垃圾計量收費，并實行分類垃圾與混合垃圾差別化收費等政策，提高混合垃圾收費標準；對具備條件的居民用戶，實行計量收費和差別化收費，加快推進垃圾分類。鼓勵城鎮生活垃圾收集、運輸、處理市場化運營，已經形成充分競爭的環節，實行雙方協商定價。

　　《意見》解析：

　　(1)指明收費設計方向

　　《意見》為目前各省實踐探索中的垃圾收費機制提供了明確的設計思路。根據收費對象的性質不同，將居民和非居民端收費加以區分對待。《意見》出臺，傳統的將生活垃圾完全由政府托底保障的認識會逐步得到糾正，況且地方政府也受制于財政壓力或債務限制，必須建立使用者或污染者付費的價格機制才能促使三方共同努力解決環境問題。

　　(2)非居民用戶計量收費

　　大多數城市的經驗證明，在收費機制的制定和推廣過程中，針對非居民單位的收費機制之于居民端更加簡單可行，實操性強，因而鼓勵對非居民單位全面推行垃圾計量收費，直接體現“多污染、多付費”的原則。此外，為培養非居民單位垃圾分類意識，提高垃圾處理資源化水平，鼓勵對分類垃圾與混合垃圾實行差別化收費，通過經濟刺激倒逼垃圾分類。

　　(3)居民用戶計量收費

　　對于居民單位的垃圾收費機制則相對復雜，不可一蹴而就。原則上鼓勵計量收費，但具體方案仍需結合各地實際情況確立，“一刀切”的政策不可取。面對不同類別垃圾、不同地區居民等錯綜復雜的收費情況，智慧環衛技術手段的采用有望成為“解藥”。對于居民征收垃圾處理費，一方面是為了培養“污染者付費”的意識，將垃圾處理費從完全的“政府買單”變為“使用者付費+政府適度補貼”這種更為合理健康的模式；另一方面則是希望通過收費來鼓勵居民減少不必要的浪費，提高源頭減量化程度，而差別化收費標準則鼓勵其積極參與垃圾分類。

　　(4)定性垃圾處理價格

　　《意見》指出“鼓勵城鎮生活垃圾收集、運輸、處理市場化運營，已經形成充分競爭的環節，實行雙方協商定價”，在垃圾處理費價格方面定性，實行協商定價。

　　《意見》原文：

　　(三)探索建立農村垃圾處理收費制度。在已實行垃圾處理制度的農村地區，建立農村垃圾處理收費制度，綜合考慮當地經濟發展水平、農戶承受能力、垃圾處理成本等因素，合理確定收費標準，促進鄉村環境改善。

　　(四)完善危險廢物處置收費機制。按照補償危險廢物收集、運輸、貯存和處置成本并合理盈利的原則，制定和調整危險廢物處置收費標準，提高危險廢物處置能力。綜合考慮區域內醫療機構總量和結構、醫療廢物實際產生量及處理總成本等因素，合理核定醫療廢物處置定額、定量收費標準，收費方式由醫療廢物處置單位和醫療機構協商確定。加強工業危險廢物和社會源危險廢物處置成本調查，合理確定并動態調整收費標準；在確保危險廢物收集、運輸、貯存、處置全流程監控，違法違規行為可追溯的前提下，處置收費標準可由雙方協商確定。

　　《意見》解析：

　　針對垃圾收費中農村垃圾和有害垃圾兩個收費對象和收費主體相對特殊的類別，其收費標準、收費方式等需另行考慮。

　　(1)探索農村垃圾收費機制

　　我國廣大農村地區正處于脫貧攻堅戰的關鍵時期，東、中、西部經濟發展水平和農戶承受能力差別較大。在推進垃圾收費全覆蓋的進程中，對承受能力有限的農村地區，應當從實際出發，為民生著想，以促進農村綜合環境改善為根本，逐步推進垃圾分類和垃圾收費。

　　(2)完善危險廢物收費機制

　　危險廢物作為炙手可熱的“香餑餑”，其巨大的市場空間吸引了眾多環保企業甚至其他行業巨頭的投資目光。與生活垃圾處理、污水處理等環境公共服務內容不同，危險廢物的處理，是市場化定價的污染者付費的商業行為，在過去以市場機制調節為主，政府的指導參與程度較低，一度出現安全、價格等多方面的“失控”隱患。從政策角度出發，作為資源與環境保護的重要手段，實行危險廢物處置經營性收費及政府指導價結合是非常有必要的。按照國家《關于實行危險廢物處置收費制度促進危險廢物處置產業化的通知》要求，危險廢物處置收費標準應按照補償危險廢物處置成本，合理盈利的原則核定。本次發文再次重申這一基本原則，危廢處理雖為受市場直接調控的商業化行為，但政府在其中的管理角色亦不容缺失，在政策指引下合理定價并動態調整，整個行業市場才有望繼續健康穩定發展。

　　三、《意見》解析結語：

　　此次《意見》改革力度相當大，從以往稅收和財政承擔環境治理成本，到如今的污染者付費，資源環境價格機制得到完善，本質上是調節在市政公用事業的服務上政府、市場主體和用戶的邊界和關系，市場化程度進一步加深。

　　十九大后，“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”已蓄勢待發，而環衛無疑是人民眼中“美麗中國”的最直接體現。面對新時代生態文明建設和生態環境保護的新形勢、新要求，在人民日益增長的優美生態環境需要面前，全面推動垃圾收費機制，將有利于發揮價格杠桿引導垃圾分類、促進源頭減量、培養“污染者付費”意識，培養健康合理的垃圾處理成本補償機制，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，進而激發政府、企業和民眾三方力量、共同促進城市固體廢物管理體系進入良性軌道，為生態文明建設和美麗中國添磚加瓦。總而言之，此次垃圾收費機制的完善，對垃圾分類工作乃至整個環衛行業健康發展、建設美麗中國的推動作用不容置疑。