加快建立京津冀生態環境保護基金

　　生態環境保護基金，是指為了促進生態建設與環境保護而建立的專項投資基金。通過設立生態環境保護基金，可以運用多種金融手段最大化聚合社會資金。當前，應抓住國家推動生態環境保護基金發展的重大機遇，加快設立京津冀生態環境保護基金，推動京津冀地區打好污染防治攻堅戰、改善生態環境質量。

　　設立基金的必要性和可行性

　　隨著京津冀協同發展重大戰略的全面推進，京津冀生態環境保護工作取得了顯著進展，同時仍面臨著嚴峻的挑戰。無論是大氣污染治理還是水環境保護，都需要在一個協同發展的機制下完成和推進。

　　京津冀三地經濟社會發展存在較大差距，同時環保投入需求非常大。根據國務院發展研究中心《大氣環保投融資》課題組的初步研究，2009年至2013年，京津冀地區的節能環保支出年均增長達到20%左右。但即便如此，京津冀三地的節能環保支出仍未超過公共財政支出的4%。當前，一些環保專項資金投入缺乏均衡性和穩定性，不能有效引導和撬動社會資本投入。對于京津冀地區來說，通過設立區域生態環境保護基金，既可以破解生態環保資金投入問題，又體現出區域間互動互助攜手并進的精神，分享環保產業發展帶來的新成果。

　　從政策環境和基礎條件來看，京津冀地區設立生態環境保護基金具有一定的可行性。

　　從政策環境來看，我國相關政策文件已將設立基金作為財政支出政策的重要創新形式，體現出國家對綠色投資的引導，可以使投資者更具信心。

　　從基礎條件來看，京津冀地區著力擴大生態空間、加強生態環境保護合作、提高區域可持續發展能力的共識基本形成，基金資金募集渠道較多。在區域協調發展戰略下，如果京津冀三地密切配合，與實力強、信用好的大型企業和機構形成戰略合作，就可以甄選和儲備質地優良的生態環保項目庫，確保生態環境保護基金有充足的項目來源。

　　基金設立相關建議

　　設立京津冀生態環境保護基金，筆者有如下建議。

　　基金模式。考慮政府有限資金和龐大繁重治理任務，基金可采取“母基金”（FOFS）模式運作。母基金包括政府財政資金和社會投資，不直接參與項目投資，而是作為引導基金，帶動若干個子基金的設立和運作，主要采取間接投資形式為主、直接投資為輔的兩種形式。子基金通過社會籌資的方式，實現資金二次放大，根據基金投資要求直接投資污染治理項目。

　　設立原則。以改善區域生態環境質量為導向，建立多元化的資金投入模式，為解決區域緊迫生態環境問題提供資金保障。同時，帶動區域環保產業發展，實現部分資金增值盈利。一是市場化運用。充分發揮市場機制的激勵作用，調動排污企業、環保公司、金融機構、社會資本的積極性，構建多元化的環境保護投入融資格局。二是體現差異。針對不同經濟發展水平和不同生態環境治理任務的北京、天津和河北，資金的投資領域、投資比例等要有一定區分。三是明確重點。以大氣、水、土壤等要素為重點，并明確各個階段治理的重點任務和要求，明確基金使用的重點領域和重點內容。四是投資盈利。建立穩定的資金補充機制，確保資金以有償方式為主，通過低息或無息貸款、融資擔保等方式實現部分資金的增值盈利。五是績效評價。由相關政府部門共同建立基金績效評價制度，評價資金投入與環境質量的改善、污染物削減、環保設施建設、環境工程運營成效的績效關系，并根據評價結果及時完善資金使用、項目組織等管理制度。

　　基金來源。資金來源主要包括政府資金、社會資金和增值收益3個方面。其中，政府資金包括各種渠道的預算內資金和預算外資金，一般以無息方式定期注入。社會資金以劣后方式介入，承擔較高投資風險的同時，獲得較大的投資收益。增值收益包括放貸利息、擔保費以及其他營利性投資收益等。

　　支持重點與使用形式。基金資金按照“環保效益優先、三地共同受益、使用效果最大化”原則重點投向生態環保產業和重點生態環保工程。一是支持重大生態環保工程建設及服務；二是鋼鐵等重點行業的污染治理升級換代、節能改造、清潔生產；三是裝備和產品制造業、資源循環利用產業、環保服務業等環保產業發展。

　　使用方式上，靈活采用貸款、融資擔保、股權投資、補貼或獎勵、贈款等多種資金使用方式資助有關項目。

　　管理與運行。基金資金管理利益相關者涉及政府、銀行、擔保公司、基金管理公司、治污企業等。設立基金管理中心，參照市場經濟中的基金公司模式進行組建管理，政府部門不得以行政手段干預基金管理中心的運營。管理中心由專業的金融機構負責組織籌備，作為非銀行的政策性金融機構，依法享有企業法人資格，并取得金融經營權，屬于自主經營、獨立核算的經濟實體。管理中心內部成立理事會和管理辦公室。基金管理中心在商業銀行或國家政策性銀行設立基金賬戶。銀行作為基金托管人，具體負責基金的保管。貸款項目經基金管理中心審批后，由銀行與貸款企業簽訂貸款協議，并根據雙方協議按期如數發放貸款，銀行負責監督貸款使用及催收本息。同時，托管銀行要需定期向基金管理中心和基金監事會報送貸款發放、回收報表。

　　推動基金順利運行

　　為推動基金順利運行，發揮最大效能，建議做好以下工作。

　　加強相關組織工作。建議盡快成立京津冀生態環境保護基金籌備小組，組織實施基金設立，以及基金管理辦法和章程制定等有關事宜。

　　加強綠色項目設計策劃。為保證京津冀生態環境保護基金健康規范發展，建議在基金管理辦公室下設綠色項目設計策劃組，利用專業技術力量按照綠色項目的設計原則與思路，編制基金支持的綠色項目庫清單，以明確資金用途的范圍。這個項目庫清單應作為京津冀生態環境保護基金資助項目審批的重要參考依據。

　　加大政府財政資金的整合使用力度。針對生態環境保護基金方案資金需求、使用方式和方案設計要求，對京津冀地區的現有中央和省級財政資金進行梳理，加大各項財政資金整合力度。一方面，針對京津冀地區環保投資歷史欠賬嚴重和治理污染壓力不斷增加的現實情況，進一步明確政府在污染防治和生態保護與修復方面的投資重點和方向，加大生態環境保護重點領域的投入力度，包括大氣、水、重金屬等危險廢物的污染防治，重點污染物的污染減排，農村環境保護、生態環境保護等項目；另一方面，制定好生態環境保護基金與原有的生態環保專項資金的支出比例，重點加大對中央和京津冀三地的大氣污染防治財政資金的梳理，在原有的大氣污染等財政專項資金統籌整合后劃定一定比例，確保基金的政府引導性資金落實到位，形成政府財政資金市場化運作的資金基礎。

　　利用優惠政策鼓勵社會各方加大環境保護投入。為了充分發揮金融資本市場優勢與杠桿效應，由政府引導加大京津冀生態環境保護基金宣傳力度，給予基金投資人一定的財稅優惠，創造良好的外部政策環境，充分調動社會資本參與生態環保投資的積極性。

　　建立基金投資止損退市機制。針對高風險項目，根據被投資企業的發展情況，采取分期投入的方式，投資過程中一旦發現問題，立即終止后續投資。投資項目由基金公司參照市場通行做法在適當時機退出，包括：公開上市（IPO）、股權回購、股權轉讓、股轉債等。當投資者確認企業失去了發展的可能或者經營困難，達不到預期的回報，應果斷清算公司予以退出。在存續期內如達到投資績效和支持產業發展等目標，可考慮通過股權轉讓等退出。

　　在大氣污染治理領域開展試點。考慮到京津冀地區當前以大氣污染治理為優先領域，京津冀生態環境保護基金可以率先在火電、鋼鐵等行業中選取大氣脫硫、脫硝、除塵等成熟的治理項目，開展政府引導基金支持大氣污染防治的試點工作，并及時總結試點經驗，再逐步擴展到水污染治理、土壤污染治理、生態修復與建設等領域。