十二五規劃指標完成率超預期資源環境情況不樂觀

　　2013年是我國國民經濟和社會發展“十二五”規劃中期評估年。中期評估顯示，“十二五”規劃中絕大多數指標完成順利，預計期末指標完成率將接近90%，創下我國五年計劃和五年規劃的最高紀錄。

　　“十二五”規劃時期，經濟、科技、民生方面將完成或超額完成規劃目標，只有資源環境方面的完成情況相對滯后，其中關鍵的原因在于規劃對地方政府約束不力。在“十二五”規劃的后半期必須多管齊下，加速建立健全我國規劃實施的保障機制。

　　□國家信息中心經濟預測部區域規劃與評估專題研究組

　　“十二五”規劃指標完成率有望創歷史最高

　　“十二五”規劃是在科學發展觀指導下制訂的第二個五年規劃。依據“十二五”前兩年的發展形勢，規劃的七大目標中有六大目標進展順利。這七大目標是經濟平穩較快發展、結構調整取得重大進展、科技教育水平明顯提升、資源節約環境保護成效顯著、人民生活持續改善、社會建設明顯加強、改革開放不斷深化。其中，只有資源環境目標進展滯后。而在28個主要指標中3/4完成進度目標，進展略有滯后(完成率在30%到40%)的指標有4個，明顯滯后(完成率低于 30%)的有3個。

　　結合對未來發展趨勢的判斷：在后三年經過努力，目前進展略有滯后的4個指標中除服務業增加值比重之外其他3個將能夠實現規劃目標，在明顯滯后的3個指標中“城鎮保障性安居住房工程建設”有望完成，但2個資源環境指標按期完成的難度較大。

　　總體上，“十二五”規劃在經濟發展方面的多數指標實際完成情況高于規劃目標，資源環境方面的完成情況落后于目標，其他方面則基本實現目標。預計在28個指標中最終完成預期目標的指標將達到25個，指標完成率達到89.3%，再創歷史新高。

　　規劃對地方政府約束不力成突出問題

　　“十二五”規劃總體推進順利，主要有兩個原因：一是各指標的目標值制定得相對“保守”，除了經濟增長指標偏低之外，其他一些指標在借鑒“十一五”時期實踐的基礎上也有所下調。比如，由于“十一五”規劃時期研發經費占GDP的比重遠低于預定目標，“十二五”時期該指標目標值就明顯調低。二是中央政府在人民生活與科技教育領域投入力度較大，使得這兩類指標推進較快。

　　“十二五”規劃推進較慢的是資源環境領域，7個滯后指標(略有滯后與明顯滯后指標)中就有5個屬于該類指標。目前，節能環保主要由地方政府來承擔，中央政府難以直接介入，而正是由于規劃對地方政府約束力不足，才導致了這一薄弱環節的出現。

　　一是缺乏對地方完成真實情況的有效核查手段。

　　國家發改委一份報告指出“河北、山西、遼寧、上海、山東、河南、湖南、廣東、四川、甘肅等十個地區，1-5月份規模以上工業能源消費量約占全國的一半左右。但這些地方單位工業增加值能耗同比均下降且降幅較大，與全國規模以上工業增加值增速減緩、能耗消費量上升的情況不吻合”。地方的節能減排數據與國家不銜接，導致了“地方形勢大好、國家壓力很大”這樣一個奇特現象。

　　二是基層政府考核指標與國家“十二五”規劃不掛鉤。

　　盡管中央將節能環保列入了對各省市的政績考核范疇，但在許多地方節能環保目標卻沒有進一步分解下去，這就使得節能壓力難以有效傳遞到地方政府和企業，節能工作力度和重視程度普遍不高，必然影響相關工作的開展。

　　三是淘汰過剩產能的精神沒有得到認真貫徹執行。

　　“十二五”規劃綱要“第九章 改造提升制造業”指出：“優化結構、改善品種質量、增強產業配套能力、淘汰落后產能”。但實際情況卻是，中央每年都強調產能過剩治理工作，并出臺許多相關調控政策，不少地方卻以“少報、瞞報、漏報”的方式來應對，而且在幾乎所有過剩行業中新增產能的速度遠大于落后產能淘汰的速度，導致“越治理越過剩”的尷尬局面。

　　四是高耗能產業沒有得到有效抑制。

　　“十二五”規劃綱要“第二十二章 加強資源節約和管理”開頭第一句就是“抑制高耗能產業過快增長”。從過去經驗看，在經濟進入調整時期，工業比重下降，單位GDP能耗下降速度會相對明顯。然而，進入“十二五”以來，盡管GDP增長與工業比重已經跌至十幾年來的低位，但GDP能耗強度降幅卻依然處于極低水平。這固然與節能減排邊際成本在逐步增大有一定的關系，但更大程度上還是與高能耗產業不僅沒有得到有效抑制反而時有反彈密切相關。

　　同時，“城鎮保障性安居住房工程建設”成為明顯滯后的3個指標之一，也是規劃對地方政府約束力不足所致。上述現象對五年規劃的實施將帶來嚴重危害，任其發展下去，未來很有可能出現一種狀況：各個省市都完成和超額完成了規劃目標，但國家的總體目標卻完成不了。

　　多管齊下健全規劃實施保障機制

　　中期評估結果顯示，“十二五”規劃實施中存在的突出問題是規劃對地方政府約束不力，加速改變地方政府發展觀念刻不容緩。這是最后解決問題的關鍵所在，但也將是一個較長的過程。為了更好地推進后半期規劃實施工作，有效緩解對地方政府約束不力帶來的問題，必須多管齊下，加速建立健全我國規劃實施保障機制。

　　1、建立和完善科學規范的節能減排目標在地區間的分配體系

　　地方政府在節能環保方面抱有不同程度的消極態度，與目前節能減排目標在地區間的分配方法缺乏科學性與權威性具有很大關系。不論是“十一五”時期，還是“十二五”時期，各省市的分配目標都是基于“一刀切”基礎上與地方政府相互協商而形成。

　　然而，我國區域差距之大世界少有。東部一些發達省市已經進入了工業化后期階段甚至后工業化階段，單位GDP的能耗強度與二氧化碳排放強度相應的進入了下降軌道。中西部地區絕大多數省市則還處于工業化初中期發展階段，正面臨著承接東部產業轉移、加快經濟結構升級的歷史契機，能耗強度與二氧化碳的排放強度正處于快速增長時期。

　　在這樣一種歷史背景下，我國在節能減排目標分解時采用“一刀切”的方式不僅缺乏科學合理性，而且會帶來極大的不公平結果。東部發達地區因為產業結構高級化會自動導致能耗與排放強度的下降，“一刀切”分配的指標對他們而言可以相對輕松地完成。而中西部地區則因為快速工業化而導致能耗與排放強度的迅速上升，“一刀切”分配的指標對他們來說就成為幾乎難以完成的目標。在中西部，一些省市為了完成“一刀切”分配的降耗目標，只能在一定程度上中斷對東部遷移產業的承接和放緩工業化與城鎮化的進程。

　　由此可見，“一刀切”分配方式實際上有利于東部發達地區，不利于中西部落后地區，起到了一種固化地區差距的作用，與我國區域協調發展的戰略方向背道而馳。因而，我們需要在借鑒“十一五”降耗目標分解的經驗教訓基礎上，基于效率、公平兼顧原則，制定出符合區域經濟發展規律、總體成本相對較低的節能減排目標分解方法。

　　2、建立和完善科學規范的面向各級規劃的評估體系

　　沒有評估，就沒有執行。一個完善的規劃評估體系應包括三個環節，即前期評估、中期評估和后期評估。前期評估主要是規劃制定階段進行的評估，以確定規劃目標的科學性。中期評估主要了解規劃和政策目標的完成情況，并為下一步規劃和政策的實施提出相關建議。后期評估一方面可以評估規劃和政策實施帶來的效果，另一方面是為今后制定規劃和政策提供借鑒。這三種評估發生的時間不同，作用也不同，互促互補，缺乏其中任何一個都會使其他評估的意義大打折扣。

　　我國規劃評估工作剛起步，還只是開展了中期評估工作，沒有形成一個完善的評估體系。由于地方政府官員的任期制，不同的規劃往往對應的是不同的領導班子，一個新班子上臺后一般不會對上一屆班子制定的規劃做認真的評估。正因為缺乏嚴謹的后期評估，這就使得地方規劃的執行缺乏約束性，進而缺乏可持續性。

　　在現實中，新一屆班子為了突出自己的能力，樹立自己的威信，往往不愿意延續上屆制定的發展規劃，從而導致地方規劃總是隨著領導班子的換屆而更改，上一個規劃的項目可能還多半沒有完成，就將其推倒制定的規劃。這不僅造成了地方財力物力資源的極大浪費，降低了當地GDP的質量，而且也使人們對國家要求開展的中期評估缺乏熱情，變成了一個走過場的工作。

　　由此可知，由于缺乏后期評估，使得規劃中期評估的意義也明顯降低。盡管在地方上這一問題顯得更為嚴重，但由于國家層面對地方具有明顯的示范作用，為了解決這一問題中央政府在總結中期評估工作的經驗基礎上，應加速推進后期評估工作，建立和完善規劃評估體系。

　　3、建立和完善科學規范的全國性節能環保監測網絡，強化各級人大對規劃評估工作的監督作用

　　科學的評估需要建立在科學規范的核查手段之上。目前，地方與國家在節能減排方面數據脫節現象嚴重，原因在于缺乏科學規范的核查手段。為此，必須在目前已有的相關監測網絡的基礎上加大投入，打造一個由氣象、環保、國土、城建、勞動等諸多部門信息共享的平臺，快速形成由城市站、背景站、區域站統一布局構成的國家監測網絡，從而及時獲得各地的真實數據，進而為各地指標分解、進程評估、目標調整、行政問責奠定良好基礎。

　　規劃中期評估、審議、調整是《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的要求。未來在完善的規劃評估體系建立之后，各個環節的評估工作都應該納入到人大的職能范圍。評估工作實際是人民對政府規劃實施工作的監督，通過評估與審議，有利于政府轉變工作作風，實現從“重規劃、輕實施”向“規劃與實施并重”轉變。

　　但是，由于涉及國民經濟和社會發展的方方面面，需要人大各部門參與的環節多，牽扯的政府各委辦局室多，耗費的時間長，難度大，中期評估在一些地方被視為吃力不討好的事情，相關人員在工作中有畏難、推脫情緒。另外，有些調研人員對規劃評估工作的意義認識不足，擔心深入調研經濟社會的方方面面會給黨委、政府添麻煩，擔心監督力度太大會把人大與政府的關系搞僵，因而存在畏首畏尾現象。有些人甚至認為規劃就是墻上掛掛，紙上畫畫，中期評估就是搞形式，只是為了完成此項工作走程序。凡此種種，在未來的工作中都應該加以克服和改進。