吳豐昌：風險評估與預警是環境管理必然趨勢

吳豐昌，中國環境科學研究院副總工程師，環境基準與風險評估國家重點實驗室主任，國家環境保護湖泊污染控制重點實驗室主任。國家湖泊污染基礎研究973項目首席科學家，國家重大水專項健康預警主題“流域水環境風險評估與預警技術研究與示范”項目負責人

　　突發環境事件近年來在各地高發，關系群眾健康、生態安全和國民經濟平穩運行的環境風險問題集中顯現，開展以環境風險評估與預警為基石的主動風險管理勢在必行。國家水體污染控制與治理科技重大專項（“水專項”）項目“流域水環境風險評估與預警技術研究與示范”，已于“十一五”期間啟動。我們想知道，為什么要開展流域水環境風險評估與預警研究？如何推動我國環境風險評估與預警工作的開展？

　　對話人：中國環境科學研究院副總工程師、環境基準與風險評估國家重點實驗室主任 吳豐昌

　　采訪人：本報記者 查瑋

　　當前我國開展環境風險評估與預警工作有何重要意義？

　　■我國必須從總量管理向風險管理轉變，而環境風險評估與預警是風險管理的關鍵技術和基礎。

　　記者：我國近年來進入環境污染事故高發期，各類環境風險凸顯。依托環境保護部，中國環境科學研究院主持的“水專項”之“流域水環境風險評估與預警技術研究與示范”項目，正是在此時啟動和開展的。請您介紹一下，當前我國開展環境風險評估與預警工作的緊迫性體現在哪里？有何重要意義？

　　吳豐昌：水環境污染是當前中國環境最復雜且具挑戰性的問題。近20年來，中國水污染形勢迅速擴展：從局部河段到區域和流域、從單一污染到復合型污染、從地表水到地下水；COD（化學需氧量）、BOD（生化需氧量）等傳統污染物未能全面控制住，富營養化、重金屬、持久性有機污染物和一些新型有毒化學物質的污染及風險卻相繼增加。水污染已經成為當前中國水危機中最嚴重、最緊迫的問題。

　　鑒于此，中國政府不斷加大環保投資和污染整治力度，水環境質量逐漸保持穩定，且某些地區的少數指標值已開始向好。根據2007年~2012年《中國環境狀況公報》，全國地表水污染逐漸減輕，2012年全國地表水國控斷面總體為輕度污染。但是，一些長期積累的環境問題開始暴露。如無錫太湖藍藻水華引起的自來水危機事件、昆明滇池藍藻大暴發事件、云南陽宗海飲用水水源砷濃度超標事件、洞庭湖江豚死亡事件等。綜合分析當前環境形勢，我國水環境穩中有好，但改善緩慢且風險加大。

　　為什么環保工作成績突出而風險卻在加大？因為COD、BOD等常規污染物不能真實反映復雜的環境污染狀況，很難通過常規污染物的減排來控制復雜環境的污染和風險， 常規污染物的零排放不等于環境的零風險。此外，我國對河流、湖泊等地表水體的監測與評價仍基于對水質的物理和化學分析， 在立法中還沒有包括毒性評價，更沒有考慮眾多有毒有害污染物經過長期積累而導致的累積效應和累積風險。而且，基于單一介質的環境質量評價方法也不能真實反映多途徑累積暴露對生態環境和人類健康的風險。水污染問題是區域甚至流域層面上眾多污染源共同作用的結果，必須從區域，特別是流域層面進行科學的風險分區、分類、分級、分期的評價和管理。這些方面我們做得還遠遠不夠。正因為如此，自然難以從環境管理上對污染物危害進行有效的評估和預警，在不斷增大的環境壓力下，經過長期積累，各種環境污染事件就呈現出來。

　　為應對當前嚴峻的水環境現狀和突出的環境風險問題，我國必須從總量管理向風險管理轉變。《國家環境保護“十二五”規劃》已經將防范環境風險列為“十二五”期間國家環境保護的主要任務之一。環境風險管理是管理的最高階段，特點是強調風險防范、事先評估和預防決策，而環境風險評估和預警是風險管理的關鍵技術和基礎。目前的重點工作就是在我國已有的濃度和總量控制基礎上，加強流域尺度上包括常規污染物在內的眾多有毒有害污染物及其累積毒性效應的水環境風險評估，強化風險防范和預警，從源頭上進行主動管理，促進我國環境向風險管理戰略轉變。

　　我國在環境風險評估與預警方面存在哪些不足？

　　■缺乏基于水污染源排放風險的評估方法,以及風險評估與預警的綱領性文件等。

　　記者：國家對環境風險評估與預警工作，有哪些具體的安排和政策？

　　吳豐昌：我國一直關注環境風險評估和預警工作，很早就提出國家戰略部署，體現在一些國家文件和決策中。

　　20世紀80年代，我國開始了對事故風險的研究工作。原國家環保總局1990年曾下發057號文件，要求對重大環境污染事故隱患進行環境風險評價，尤其是世界銀行和亞洲開發銀行貸款項目的環境影響報告中，必須包含環境風險評價的章節。1993年，頒布《環境影響評價技術導則（總則）》規定，對于風險事故，在有必要也有條件時，應進行建設項目的環境風險評價或環境風險分析。1999年，制定《工業企業土壤環境質量風險評價基準》，其宗旨是為了保護在工業企業中工作或附近生活的人群，以及界區內的土壤和地下水，對工業企業生產活動造成的土壤污染危害進行風險評價。這一基準僅適用于工業企業選址階段以及界區內土壤的環境質量風險評價，不適用于采礦、農田和居住用地。

　　為貫徹《環境影響評價法》、《建設項目環境管理條例》以及《環境影響評價技術導則》，原國家環保總局2004年發布《建設項目環境風險評價技術導則》，將建設項目環境風險評價納入環境影響評價管理范疇。

　　針對污染事故高發現狀，國務院于2006年初頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》。2007年，全國人大常委會通過的《中華人民共和國突發事件應對法》中也有針對突發環境事件的內容。

　　2010年1月，環境保護部會同中國保險監督管理委員會發布《環境風險評估技術指南—氯堿企業環境風險等級劃分方法》，在氯堿行業率先啟動了環境風險評級工作。此外，硫酸、造紙、合成氨行業的環境風險等級劃分方法也在討論和審議之中。2011年，環境保護部印發《國家環境保護“十二五”科技發展規劃》，將防范環境風險作為四大戰略任務。2013年，發布《化學品環境風險防控“十二五”規劃》，提出到2015年基本建立化學品環境風險管理制度體系，大幅提升化學品環境風險管理能力，顯著提高重點防控行業、重點防控企業和重點防控化學品環境風險防控水平。

　　隨著環境治理的深入，我國越來越重視以環境風險評估與預警為基礎的環境風險防范和管理工作。但是總體來說，我國目前在環境風險評估與預警領域相關政策措施的制定、制度體系的構建以及基礎研究的開展還十分欠缺，仍然任重道遠。

　　記者：我國在環境風險評估與預警方面存在哪些不足？

　　吳豐昌：我國環境風險評估與預警工作已經取得了一些重要進展，在環境管理中也有一些具體的安排和部署，但是還存在一些不足之處。

　　首先，缺乏基于水污染源排放風險的評估方法。我國的污染源實行自我監測和監督性監測相結合的監測管理制度，但由于實際環境管理中缺乏對企業上報數據的有效審核以及對謊報、瞞報數據的必要懲罰，導致企業與環境管理部門之間存在嚴重的信息不對稱，環境管理部門所掌握的僅僅是通過監督性監測本身獲得的信息。而且，我國的污染源管理目前仍然偏重于點污染源。實行總量控制，雖然在重要點源的監控、削減排放、限期治理方面取得了一定的成就，但這些措施主要是對點源有效。同時，非點源污染物排放的增加，很大程度上抵消了在點源污染治理上所取得的成效。

　　第二，基于生態健康的污染物暴露、毒性效應和風險表征方法的科學評估不夠。我國現行管理制度，如總量控制和目標責任制中的COD、BOD等常規考核指標，不能真實反映復雜的環境污染狀況和風險；基于單一介質的環境質量評價方法不能真實反映多途徑暴露對生態環境和人類健康的風險；大氣、地表水和地下水等環境質量標準中的評價指標和濃度限值，不能全面、客觀地反映保護生態環境和人類的目的。

　　第三，缺乏流域水環境風險評估與預警經驗。目前，在項目環評過程中，要求進行水環境風險評價，但在宏觀區域及流域尺度上開展的環境風險評價工作很少。流域尺度上水環境風險分區及風險管理研究工作十分缺乏，流域水環境潛在風險較大，尚無流域尺度的風險控制、規避措施及風險管理辦法。

　　第四，我國目前還沒有風險評估與預警的綱領性文件，缺乏高效的水環境風險評估與預警共享平臺。目前各級環保部門及相關科研單位積累了大量基礎環境數據，但由于缺乏統一的環境數據共享機制及管理平臺，導致各類環境數據管理分散，且各部門之間形成數據壁壘，導致資源共享不足，給環境預警及政府決策帶來很大困難。

　　而且，由于我國各大流域及地方政府尚無規范的水環境風險評估與預警分級體系，缺乏水環境質量信息發布流程及相關管理辦法，各大流域針對性的流域水環境風險預警應急預案缺乏，流域級、國家級水環境風險評估與預警平臺尚未構建，水環境預警能力十分薄弱。

　　如何推動我國環境風險評估與預警工作開展？

　　■構建具有中國區域特點和污染控制需要的環境風險評估與預警的理論、技術和方法體系。

　　記者：在環境風險評估與預警方面，國際研究現狀如何？對我國有何借鑒意義？

　　吳豐昌：環境風險管理標志著環境管理由傳統的污染后末端治理向污染前預防管理的戰略轉型，是環境管理的高級階段和發展趨勢。

　　20世紀70年代， 各工業化國家零風險的環境管理逐漸暴露出弱點， 進入80 年代后， 便產生了風險管理這一全新的環境政策。環境風險評估與預警為風險管理提供科學依據和技術支持， 因而得到迅速發展， 已成為美國、日本、澳大利亞、加拿大及歐洲一些發達國家健康和環境管理必不可少的內容。

　　以美國為代表的發達國家主要研究污染物及一些化學品對人類和生態系統的不利影響。20世紀70~80年代，環境風險評估側重于健康風險評估即致癌風險評價。到90年代，熱點轉移到生態風險評估方面。90年代以后，進入了區域生態風險評估階段，主要進行大尺度的綜合生態風險評估研究。當前，美國已經將生態風險評估的研究重點放在生態系統對環境干擾的敏感性和人類活動對生態系統的影響上，研究單元主要以流域為主。美國目前大部分生態風險評估仍然沿用1998年《生態風險評估指南》作為依據，此指南提出生態風險評估三步法：問題的診斷、分析過程和風險表征。這一指南最大的特點，是強調評估前由評估者與環境管理者共同制定評估計劃，目的是為環境和區域管理部門服務。美國的生態風險評估研究是迄今為止影響最為廣泛的研究模式。加拿大、南非和新西蘭等其他國家的生態風險評估研究，基本上按照美國《生態風險評估指南》開展工作，并在此基礎上對評估流程和具體操作方法進行適合本國的調整和改進。

　　歐盟的環境風險評估是在研究新化學品評估的基礎上發展起來，要求對所有的化學物質開展風險評估，形成了兩套化學物質風險評估指南。新型有害化學物質的環境風險評估需要遵循93/67/EWG指南，常規有害物質需要遵循1488/94/EWG指南。在環境風險評估技術指南中，包括了這兩大類風險評估的技術方法，并支持歐盟委員會規定的關于新產品的風險評估指令（93/67/EEC）、現存物質的風險評估的法規（NO1488/94）及歐盟議會和委員會規定的關于市場中生物產品的生態風險評估指令（98/8/EC）。歐洲模式的主要特點是強調社會意見或需求，以預防為主，并建立風險評估指標，用數值來表示可接受的風險大小。歐洲環境風險評估研究較為成熟的國家是英國和荷蘭，分別建立了本國的環境風險評估指導框架。

　　我國在20世紀80年代開始了對突發性風險的研究工作。目前，我國已經進入事故和累積性風險高發的階段，但是尚沒有生態風險評價的技術指南或指導性文件，急需在吸收和借鑒國際經驗的基礎上，有效推動我國環境風險評估與預警工作的開展。

　　記者：您認為，現階段應該如何推動我國環境風險評估與預警工作的開展？

　　吳豐昌：美國等發達國家的環境風險評估研究是在各自國家或區域環境質量演變和自然背景基礎上開展的，具有明顯的區域性，且不同機構提出的環境風險評估的框架體系和方法也不盡相同。我國區域生態系統特征、污染物特征和風險評估保護對象等與國外差異性顯著，加上社會發展階段、產業和經濟結構特征與國外也有很大不同，迫切需要在學習國外經驗基礎上，結合我國國情和環境特征，構建具有中國區域特點和污染控制需要的環境風險評估與預警的理論、技術和方法體系。

　　2008年以來開展的國家重大水專項是非常好的契機，通過實施流域水環境風險評估與預警技術研究與示范項目，突破一系列流域水環境風險評估與預警技術的關鍵技術，包括建立基于污染源生態毒性的風險評價方法；建立包括飲用水水源、水產品等在內的突發性環境風險應急評估技術方法體系；有毒有害污染物累積型生態風險評估技術體系；在GIS技術、模型庫技術、信息共享技術支持下，搭建流域水環境風險評估及預警平臺框架，形成科學、合理的流域水環境風險評估及預警平臺構建技術體系。

　　“十一五”期間，“水專項”流域水環境風險評估與預警技術研究與示范項目初步建立了流域突發性水環境風險評估預警技術體系，并在三峽庫區、太湖和遼河等重點流域初步構建了水環境風險評估與預警技術平臺。而且，部分成果已經納入2011年國家環境標準制修訂計劃，支撐了示范流域水環境風險應急管理。“十二五”乃至“十三五”期間，項目將繼續對水環境風險，特別是對累積性水環境的風險評估與預警的關鍵技術進行攻關，并在重點流域示范、形成平臺，形成相關配套政策法律，最終形成國家級風險評估與預警平臺，為我國從總量管理向風險管理實現戰略轉變提供支撐。