國外太陽能光熱發電政策形勢分析

　　2012年國家能源局發布的《太陽能發電“十二五”規劃》提出：到2015年底，我國太陽能熱發電完成總裝機容量100萬千瓦。然而現在看來要達到這個目標的可能性微乎其微。2011年，大唐新能源以每千瓦時0.9399元的電價中標國內首個光熱發電特許權招標項目，中標電價的過低導致項目收益無法保障，致使項目開工一拖再拖。國家對光熱發電相關政策遲遲未能出臺，更是導致國內光熱發電進展緩慢的直接原因。2014年以來，國家能源局、電力規劃設計總院等先后就光熱發電示范項目建設的相關問題于2月18日組織召開了“光熱發電示范項目電價政策座談會”、4月29日組織召開了“光熱發電示范項目技術要求及申請報告大綱征求意見討論會”。種種跡象表明，下半年也可能出臺相關太陽能熱發電鼓勵政策，并確定若干個太陽能熱發電示范項目，光熱發電商業化大發展序幕即將拉開。本文著重對光熱發電發展較好的美國、西班牙等國的相關政策進行介紹分析。

　　二、總體發展現狀

　　目前，常規可再生能源水電、光伏發電、風力發電等發電技術都存在季節性、間歇性、穩定性的問題。光熱發電與儲熱系統或火力發電結合，可實現連續穩定發電，具有可調節性，易于并網，并且全生命周期內環境影響較小。光熱無需無功補償、電能質量高。故近十年來光熱發電發展步伐迅速，尤其以太陽能資源豐富的美國、西班牙兩國，無論在技術上還是商業化進程，都在全球位列前茅。可再生能源政策網絡發布了全球可再生能源2014年現狀報告，對光熱發電發展現狀進行了研究與分析。報告顯示截止2013年底，全球光熱發電實現已投產裝機容量與2012年相比新增近90萬千瓦，增幅達36%，光熱發電已投產裝機總容量超過340萬千瓦。十年間光熱發電的投產裝機容量增長了近10倍。從2008年底到2013年底的5年間，全球光熱發電裝機容量年均增速保持在50%左右。

　　三、典型國家光熱發電電價政策分析

　　光熱發電政策主要包括上網電價、可再生能源配額制、凈計量電價、財政稅收支持政策以及綠色電力價格等，其中上網電價與配額制應用最為普遍。上網電價機制(FIT)，即政府強制要求電網企業在一定期限內按照一定電價收購電網覆蓋范圍內可再生能源發電量。上網電價形式通常包括固定電價和浮動電價。西班牙是第一個采用FIT補貼機制促進光熱發電產業發展的國家。PPA即購電協議，該協議定義了電力公司（一般為公共事業單位）以何種價格和規則收購可再生能源發電量。作為全球光熱電站裝機總容量第二的美國，大部分光熱電站采取與電網公司簽訂長期購電協議（PPA）。美國建設最早規模最大的槽式光熱電站SEGS電站就是與當地電網公司簽訂為期30年的長期購電協議，上網電價13～14美分/千瓦時。而全球裝機容量最大的電站——39.2萬千瓦的美國Ivanpah光熱電站與太平洋燃氣和電力公司(PG&E)以及南加州愛迪生電力公司（SCE）簽訂了為期25年的PPA購電協議，1號12.6萬千瓦電站和3號13.3萬千瓦電站所發電能由PG&E收購，2號13.3萬千瓦電站所發電能由SCE收購。

　　（一）西班牙

　　據西班牙電網運營商REE發布的數據顯示：

　　2013年度光熱發電滿足全國電力總需求的1.8%。2014年前4個月，西班牙光熱發電滿足了該國1.6%的電力需求，5月份，西班牙光熱發電更是滿足了該國電力需求的3.7%。西班牙2013年光熱發電新增裝機35.0萬千瓦，增速18%，至2013年底已投產總裝機容量達到230萬千瓦，高居全球第一。西班牙更是投建全球首個實現連續24小時持續發電的Gemasolar光熱電站，配置高達15小時儲熱系統。這是光伏發電無法比擬的。

　　1.電價政策

　　西班牙在光熱發電政策方面主要通過FIT補貼機制，主要分兩種電價方式，可二選一：

　　（1）固定電價：前25年內0.27歐元/千瓦時，25年后0.22歐元/千瓦時（皇家法案661/2007號）。

　　（2）可調電價：普通電價+額外補貼（最高不超過0.3673歐元/千瓦時，最低不低于0.2712歐元/千瓦時（皇家法案661/2007號）。

　　（3）皇家法案661/2009號又對上述政策進行了修訂，固定電價：前25年內0.28歐元/千瓦時，25年后0.23歐元/千瓦時；可調電價：普通電價+額外補貼（最高不超過0.36歐元/千瓦時，最低不低于0.26歐元/千瓦時）。

　　（4）2012年取消對新建光熱電站的電價補貼，對原有電站的輔助燃氣發電部分也取消了電價補貼，同時要求征7%能源稅。

　　2.政策解析

　　西班牙是第一個采用FIT補貼機制促進光熱發電產業發展的國家，2002年規定的光熱發電上網電價補貼為0.12歐元/千瓦時，2007年其又將該額度上調至約0.27歐元/千瓦時。得益于該FIT補貼政策的實施，光熱發電項目開發在西班牙成為可顯著盈利的可再生能源項目，電站的融資和部署得以快速實現，短期內西班牙光熱發電裝機容量獲得跳躍式大幅度增長，總裝機容量長期占據全球第一。然而近幾年西班牙的發展已明顯心有余而力不足，一些早前宣布將要建設的光熱電站被迫中止。這其中就包括了裝機容量5萬千瓦的Andasol4光熱電站，Bogaris的兩個5萬千瓦電站，還有4個大約20萬千瓦的光熱電站項目。原因在于因FIT補貼政策造成的國家財政支付危機，迫使西班牙政府2012年取消了對新建光熱電站的電價補貼，對原有電站的輔助燃氣發電部分也取消了電價補貼，同時加征7%能源稅。

　　較高的固定FIT補貼機制的缺陷在于難以促進光熱發電技術的長期發展和成本的持續下跌，因為如果現有技術水平已經可以保障項目顯著收益率的情況下，開發商對推動技術革新就不積極。所以西班牙FIT補貼機制未能很好地引導產業向更低電價成本的方向發展，2012年底西班牙政府迫于財政危機終止了FIT政策機制。最近西班牙政府宣布或將采取新的補貼機制，并將對此前FIT政策的實施進行追溯性替代，具體是設定光熱發電項目回報率大約在7.4%，比政府原先提議的7.5%略低一些。但該政策尚未最終確定。

　　（二）美國

　　美國是最早建設太陽能熱發電站的國家，早在20世紀80年代初，Luz公司就開發了槽式太陽能熱發電系統的關鍵部件，并進行了測試。隨后在1983年到1991年的8年間，Luz公司在美國加利福尼亞州Mojave沙漠相繼建成了9座槽式太陽能熱發電電站SEGSI～SEGSIX，總裝機容量達35.38萬千瓦，并入加州愛迪生電網運營至今，充分證明了光熱發電無論是商業化還是技術上都是可行的。隨著全球裝機容量最大的光熱電站Ivanpah電站正式投運，截至2014年3月底，美國已投產光熱發電總裝機容量達到143.5萬千瓦，居全球第二。美國可再生能源咨詢公司BernardChabot日前發布一份最新關于加州可再生能源的分析報告，報告顯示2014年5月份光熱發電滿足了加州電力需求的0.6%。

　　1.電價政策

　　美國在光熱發電政策方面比較特殊，不采用項目招標方式來開發光熱電站項目，也不像西班牙那樣有明確的統一的上網電價激勵政策，而是通過對光熱電站的融資推行貸款擔保制度、聯邦投資稅收抵免(ITC）及可再生能源配額制政策。如美國聯邦能源投資稅收抵免政策對太陽能電站建設成本給予最高30%的稅收優惠，并使這一計劃的有效期持續8年，到2016年年底到期。

　　2.政策解析

　　到目前為止，美國能源部的貸款擔保計劃共支持了5個光熱發電項目，總計獲支持額度為58.35億美元，總支持裝機容量達128.2萬千瓦。Solana槽式電站與Ivanpah塔式電站就分別得到美國能源部14.46億美元和16億美元的貸款擔保。這些貸款擔保計劃為后續大規模意義重大的光熱發電項目樹立成功的融資案例。貸款擔保計劃既可降低投資風險，使項目得以完成，又可加快新興技術盡快進入商業化進程。但是想要得到貸款擔保支持很難，只有少量具有重大意義的才能獲得貸款擔保支持。同時貸款擔保計劃也存在無法追回債務的風險，2011年光伏創新企業Solyndra的破產導致美國能源部5億多美元債務無法追回，從而導致可再生能源項目的貸款擔保支持計劃當年被迫中止。30%投資稅收抵免的ITC政策也即將于2016年到期，這都將給如火如荼的的美國光熱發電產業的發展帶來不確定性因素。

　　四、中國光熱發電形勢政策分析

　　和國外相比，雖然缺乏有效的激勵政策，中國的光熱發電市場尚未啟動、投資前景不甚明朗，然而在國家發展新興戰略性產業的框架下，隨著可再生能源配額制的實施，幾大發電集團及數個民營企業已開始布局，數個數十兆瓦級的商業化光熱發電項目在西北、西南地區相繼確立。目前國內已基本可生產太陽能熱發電的主要裝備，一些部件具備了商業化生產條件，太陽能熱發電產業鏈初步形成。國家發改委、國家能源局和國家科技部持續關注和支持太陽能熱發電項目。2006年科技部頒布實施的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020)》、2007年國家發展與改革委員會頒布的《可再生能源中長期發展規劃》和2011年國家能源局頒布的《國家能源科技“十二五”規劃》中均把太陽能熱發電明確列為重點和優先發展方向。但是國內光熱發電的商業化進程還顯得滯后。目前國內已建成投產的總裝機量只有區區十幾兆瓦，加上在建的也沒有達到10萬千瓦，遠遠沒有達到《太陽能熱發電“十二五”規劃》要求的100萬千瓦。究其原因，大致可歸于：①電價政策遲遲未能出臺，投資收益無保障，無法實質深入推進；②各大央企欲在光熱發電市場爆發之前搶先圈占資源；③項目實施面臨的技術等各方面的困難遠遠大于規劃之初的設想，難以按預期推進。

　　在光熱發電政策方面，應認真反思美國、西班牙及印度等光熱發電政策教訓，西班牙FIT電價政策和美國的能源投資稅收抵免、貸款擔保等政策應有效結合起來，同時避免印度那樣設置過低的上限電價導致的無序競爭，這樣可更大程度上有利于促進發展光熱發電產業。因此不要只選擇其中一種方式，FIT和貸款擔保都是推進光熱發電發展的不錯手段。貸款擔保可以很好地促進項目前期快速啟動，FIT可以在投產后保障該項目收益率。但是FIT應該設置在合理的標準之上，需要考慮行業遠期發展目標，符合市場預期并引導其向更好的方向發展。貸款擔保政策則需要謹慎評估項目的風險性，避免類似美國能源部無法追回債務的風險。

　　自從上世紀80年代全球第一座光熱電站美國SEGS電站投產開始，光熱發電發展至今已有30多年，技術依然有較大創新優化空間，LCOE（每度電成本）也有大幅度的下降幅度。光熱發電作為一種政策導向型產業，應基于中國實際情況，制定發展光熱發電本土化政策，對中國光熱發電產業的長期有序發展無疑具有決定性作用。