垂直管理：我國環境治理的一項重大制度創新

　　中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

　　目前已有河北、上海、江蘇等12個省市提出了垂直管理制度改革試點申請，此項工作力爭2017年6月底前完成，到“十三五”末全國省以下環保部門將按照新制度運行。

　　垂直管理制度改革是從變革環境治理基礎制度入手，解決制約環境保護的體制機制障礙，標本兼治加大綜合治理力度，推動環境質量改善。

　　1 垂直管理試點改革的重大意義

　　根據《意見》規定，此次垂改主要有以下幾方面的重大改革：一是市、縣環保部門職能上收。市、縣兩級環保部門的環境監察職能將由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。現有的市級環境監測機構將調整為省級環保部門駐市環境監測機構，由省級環保部門直接管理，人員和工作經費均由省級承擔。二是取消屬地管理。市級環保局將改變之前的屬地管理，實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理，雖然仍為市級政府工作部門，但主要領導均由省級環保廳（局）提名、審批和任免。而縣級環保局將直接調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理，其人財物及領導班子成員均由市級環保局直管。三是強化地方政府的環境保護責任。《意見》指出，試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導干部目標責任考核制度，把生態環境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。

　　簡言之，垂直管理制度改革之后，環境監測執法將呈現省級部門權力擴大、市縣執法重心下移、人事任免權力調整、地方環保責任增強等重大變化。此次垂直管理制度改革嵌入于整個生態文明體制改革的大系統之中，與各項生態文明制度的重大改革一脈相承，是推進生態文明制度建設的一個有力舉措。同時，垂直管理制度改革還涉及基層環保機構體制、機構、人員的變革，以及監測、監察、執法、許可等制度的重構，是對地方環境保護管理體制進行的一項完整性、協同性、綜合性的基礎變革。垂直管理制度改革將有力推動地方環境管理體制創新、明晰職責、完善制度、配套政策，對于環境管理整體效能的提升有極大的促進作用。此次垂直管理制度改革被視為我國環境治理體制改革的破冰之舉，是生態文明制度建設的大背景下，國家應對環境問題的制度創新，反映出我國環境治理體制已經進入全面深化改革階段。環保部門的垂直管理將成為政府對環境問題進行行政管控的常態化機制，使我國環境治理機制朝著更為高效、靈活的現代化階段邁進，是生態環境治理體系和治理能力邁進現代化水平的重要體現。

　　2 我國傳統環境保護行政管理體制存在三大弊端

　　我國傳統環境保護行政管理體制主要是以環保法為依據的條塊體制，即以層級制和職能制相結合為基礎，按上下對口和合并同類項原則建立起來的從中央到地方各層級政府大體上同構的政府組織和管理模式。環境保護部對全國環境保護實施統一監督管理，各級地方政府分別對本行政區劃內的環境問題負責，地方政府內設立環境保護部門，具體承擔此項工作，地方環境保護部門受環境保護部的業務指導。條塊體制盡管能夠滿足國家進行社會管理的基本需要，但隨著社會經濟的發展以及生態問題的日益嚴重，也逐步暴露出一些嚴重的問題。

　　弊端一：環境保護權責不清，責任追究無法落實。環境保護部對全國的環境保護工作進行統一監督、管理，具體對全國環保工作進行規劃、部署、監督和協調，并承擔對系統內下級環境保護部門的工作監督和指導，以及對其他有環境保護職能的部門開展的環保工作的監督和指導。地方政府也采用與中央相應的環保機構設置，承擔實施上級環保規劃、發現和查處環境污染問題、協調環保工作落實、監督同級各部門環保工作開展情況并進行指導。 我國 32個省級行政區負責本轄區內的環境問題，下設地市、縣級、鄉級行政區劃，其中鄉級行政機構中沒有專門從事環境保護的機構，市縣二級行政機構中有專門的環境保護部門。環保法雖然規定了環境保護部門的責任，但是規定比較籠統，界定不夠明晰，環保部門與縣級以上人民政府有關部門各自管轄范圍的規定分散在各種相關法律法規之中，沒有形成完善的權責體系，且相關工作塊狀化分割嚴重，責任不清，缺乏統一執行力。而且基層環保部門普遍存在權力和責任不對稱問題，客觀上也造成了對污染問題的責任追究難以落實。

　　弊端二：地方保護主義危害嚴重。傳統環境保護行政管理體制中，地方政府雖然在中央政府的領導下，卻經常發生以維護地方利益為目的，違背中央決策與國家法律法規，不正當行使權力的行為。這種地方保護主義不僅阻礙中央關于環境保護相關決策和環保法律法規的貫徹執行，也極大削減了中央在環保領域的行政管控能力。一方面，地方政府為了擴大經濟規模，在招商引資和項目建設的過程中，違反環境法律法規的規定，擅自降低環保等方面要求，為污染企業和項目的生存發展大開方便之門，項目未批先建現象十分普遍，環境影響評價制度形同虛設，地方環保部門的審批作用難以發揮。另一方面，為了維護地方利益，地方政府往往通過制定各種違反國家環保規定的“土政策”，以優化投資環境、減輕企業負擔為幌子，干預正常的環境執法。

　　弊端三：跨區域環境問題解決機制難以實施。我國的環境保護行政管理是以行政區劃為基礎的屬地管理。此種模式下，地方政府作為相對獨立的行政主體，在一定的轄區內自主行使環境管理權并承擔相應的責任，相互之間的關系十分松散。生態環境作為一個系統，具有很強的整體性，且許多環境要素，如地表水和大氣等都是流動的。因此，環境問題呈現出較強的外部性，超越了單個地方政府管轄的范圍，易造成區域性的影響。要解決區域性的環境問題就需要進行區域環境管理，針對特定的環境系統，根據環境問題的具體特點和影響范圍來開展環保工作。盡管我國環保法對于跨區域環境問題有“建立生態破壞聯合防治制度”、 “上級政府介入解決，或者涉事的相關政府協商解決”等規定，但這些規定一直缺乏配套的實施細則，沒有針對性的解決辦法和程序規定。而且對環境糾紛規定的協商解決，沒有引入糾紛法律解決機制，很可能使現實中的環境糾紛得不到及時、有效的解決，影響應對環境污染問題的效果。地方政府以鄰為壑，分散的環保力量得不到有效整合，區域整體環境利益的損失也就難以避免。

　　3 垂直管理凸顯環境治理制度管控的高效靈活

　　垂直管理是我國政府管理中的一大特色，主要針對重要的政府職能部門，借以強化中央政府的宏觀調控能力。在全面深化改革的過程中，針對不斷涌現出來的新情況、新問題，對一些涉及國計民生的重要職能部門，垂直管理因為具有管控能力強、問題處理靈活高效的特征，有不斷被強化的趨勢。當前開展的省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，目的就是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環保管理體制，確保環境監測監察執法的獨立性、權威性、有效性。可以說，垂直管理是我國環境治理制度的一項重大創新。

　　首先，垂直管理有助于增強國家的宏觀調控能力，有效理順層級關系，保證決策貫徹落實。在環境管理工作中，地方政府相較于中央能夠更加貼近各地的實際情況，更加務實高效地進行工作，而中央從全局上對環保工作進行指導，是保證環保工作正確方向的必要條件。因此，地方政府要堅決維護中央權威、堅定不移地執行中央決策。垂直管理能夠進一步理順中央與地方的關系，有效完善地方政府履行環保職能的激勵機制，使地方政府積極主動地承擔環保責任。同時，垂直管理也極大地增強了中央在環境保護工作中的控制力，提高中央決策意圖的貫徹執行力，保證頂層設計在地方得到有效落地，達到理順關系、打通渠道、保障執行的效果。

　　其次，垂直管理從體制設計上進行干預，在提升了地方環保部門自主性的同時，能有效約束地方政府行為，強化環保責任。垂直管理在一定程度上改變了原有行政屬地管理的情況，進一步明確了地方環保部門與所屬地黨委政府之間的責任關系，明確地方環保部門更為獨立、靈活、權威的身份地位。垂直管理通過派出機構等制度設計，可以改善基層環保力量弱、執法難的狀況，促使地方政府更好地履行環保責任，一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法、環保責任難以落實等問題可以從制度上加以規避和克服。同時，垂直管理通過提升地方環保部門執行力度，把環保責任落實在地方，進一步強化地方黨委和政府的生態環境保護主體責任，制度化、機制化、長效化地推動環境保護的“黨政同責、一崗雙責”，形成“地方黨政負責、環保機構監管、相關部門聯動”的大環保工作格局。

　　第三，垂直管理以環境問題處理為導向，統籌協調區域性環境防治機構，有利于跨區域跨流域環境管理。垂直管理就是要打破行政區劃界限，以生態系統的完整性為前提，根據環境問題的具體特點和影響范圍來開展環保工作。成立跨區域和流域管理機構，有助于建立健全聯防聯控機制，對跨區域（流域）生態環境問題進行監管，協調和處理跨區域（流域）環境糾紛。垂直管理以區域環境問題處理為導向，可以有效打破環境治理中的地塊性問題，調整不同地方主體間的環境利益沖突，把分散獨立的利益主體打造成區域環境利益共同體，從而實現區域環保力量的有機整合，滿足生態系統整體保護的要求。

　　當然，一項科學、合理的創新制度，不是頒布實施就能大功告成的，垂直管理的實施會面臨諸多問題和挑戰，尤其是縣級環保機構上交后，地方政府如何開展轄區內環境的治理，垂管后如何調動地方環保的積極性，如何形成多部門之間的管控聯動體系和運行機制，如何加強垂管部門的權威性等，這些都是有待在實踐中不斷改進和完善的。

　　作者單位：中央黨校哲學部

　　省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革

　　名詞解釋之干部管理

　　■ 市級環保局黨組

　　《中國共產黨黨組工作條例（試行）》規定黨組是在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立的領導機構，在本單位發揮領導核心作用。黨組的設立，一般應當由黨的中央委員會或者本級黨的地方委員會審批。黨組不得設立黨組。黨組必須服從批準其設立的黨組織領導。黨的中央委員會和地方各級委員會應當加強對黨組工作的領導。黨委組織部門負責黨組設立審查、日常管理等方面的具體工作，紀律檢查機關、黨委其他工作部門和有關派出機構根據職責分工做好相關工作。實行垂直管理或者實行雙重領導的單位黨組，在履行職責過程中，除接受批準其設立的黨組織領導外，還應當向本系統上級單位黨組或者本級地方黨委請示報告黨的工作。實行垂直管理或者實行雙重領導并以上級單位領導為主的單位黨組，可以討論決定本系統工作規劃部署、機構設置、干部隊伍管理、黨風廉政建設等重要事項。黨組實行集體領導制度。

　　《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）第十二條提出：“應按照規定，在符合條件的市級環保局設立黨組，接受批準其設立的市級黨委領導，并向省級環保廳（局）黨組請示報告黨的工作。”

　　■ 縣級環保分局分黨組

　　《中國共產黨黨組工作條例（試行）》規定已設立黨組的有關組織，因行業、系統管理需要等確需在下屬單位設立分黨組的，由黨組報本級黨委組織部門審批。下屬單位設立分黨組的單位黨組，可以領導分黨組的工作。因此，《意見》第十二條提出：“市級環保局黨組報市級黨委組織部門審批后，可在縣級環保分局設立分黨組。”

　　市級環保局黨組和縣級環保分局分黨組設立程序不同，前者以塊為主，由市級黨委批準設立；后者以條為主，由市級環保局黨組直接設立。

　　■ 市縣級環保部門黨的基層組織

　　《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》規定，根據工作需要和黨員人數，經上級黨組織批準，分別設立黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會。機關基層黨組織協助本單位負責人完成任務，改進工作，對包括本單位負責人在內的每個黨員進行監督。機關基層黨組織在上級黨的委員會或者黨的機關工作委員會領導下開展工作，同時接受本部門黨組（黨委）的指導。《意見》第十二條規定：“按照屬地管理原則，建立健全黨的基層組織，市縣兩級環保部門基層組織接受所在地方黨的機關工作委員會領導和本級環保局（分局）黨組指導。”

　　■ 黨組書記

　　《中國共產黨黨組工作條例（試行）》規定黨組設書記，必要時可以設副書記。黨組書記一般由本單位領導班子主要負責人擔任，主要負責人不是中共黨員或者由上級領導兼任以及因其他情況不宜擔任黨組書記的，黨組書記、主要負責人可以分設。黨組書記主持黨組全面工作，負責召集和主持黨組會議，組織黨組活動，簽發黨組文件。

　　■ 黨組成員

　　《中國共產黨黨組工作條例（試行）》規定黨組成員一般由批準設立黨組的黨組織決定。實行垂直管理或者實行雙重領導的單位設立黨組的，其下級單位黨組成員的任免按照干部管理權限執行。分黨組成員由其上級單位黨組決定。一般由本單位領導班子成員中的黨員干部和紀檢組長擔任，必要時也可以由本單位重要職能部門或者下屬單位黨員主要負責人擔任。除應當具備黨章和《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定的黨員領導干部的基本條件外，還應當有3年以上黨齡，其中廳局級以上單位的黨組成員應當有5年以上黨齡。

　　應該注意的是，省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革后，黨組的設立審批程序與黨組成員任免程序不同。《意見》第六條提出“市級環保局黨組書記、副書記、成員，征求市級黨委意見后，由省級環保廳（局）黨組審批任免”。市級環保局黨組直接任免縣級環保分局分黨組書記、副書記、黨組成員。

　　■ 非領導職務

　　《國家公務員暫行條例》將公務員職務分為領導職務和非領導職務兩類。非領導職務層次在廳局級以下設置，是指辦事員、科員、副主任科員、主任科員、助理調研員、調研員、助理巡視員、巡視員，享受相應級別和待遇，不具有行政領導職責。在本次改革中，各省環保廳（局）要結合本地區實際情況，在環保垂改過程中，統籌管理、靈活使用非領導職數，暢通環保系統干部隊伍上升空間。

　　■ 市縣級環保部門領導干部任免

　　《意見》關于市縣環保部門領導干部的任免程序設置既有遵循也有創新，符合《中共共產黨黨組工作條例》和《黨政領導干部選拔任命工作條例》規定。通過省級環保廳（局）黨組提名市級環保局局長、副局長和審批任免黨組書記、副書記、黨組成員，以及市級環保局黨組直接任命縣級環保分局領導班子成員和黨組書記、副書記、黨組成員等措施，在條上強化了上級環保部門黨組對下級環保部門領導干部的統籌管理和主導權，體現了以條為主的雙重管理，從干部管理體制上解決了地方保護主義對環保的干預問題。

　　在市級環保部門領導干部的任免過程中，市級黨委組織部門會同考察有助于協商解決有關干部提名人選問題，提交市級黨委和政府按規定程序辦理任免手續是現行市政府工作部門任免的有關法律要求。任免程序在充分體現省環保廳（局）黨組為主的同時，能確保市級黨委和政府全過程參與市級環保部門領導干部的考察任免， 從而調動塊上的積極性、主動性，有利于條塊結合推動市縣環保工作，也為環保干部的交流使用留有接口、創造條件。

　　■ 雙重管理干部任免意見征求

　　根據《黨政領導干部選拔任命工作條例》第三十四條規定，部門與地方雙重管理干部的任免，主管方應當事先征求協管方意見，進行醞釀。征求意見一般采用書面形式進行。協管方自收到主管方意見之日起一個月內未予答復的，視為同意。雙方意見不一致時，正職的任免報上級黨委組織部門協調，副職的任免由主管方決定。

　　■ 省級環保廳（局）駐市環境監測機構領導干部任免

　　駐市環境監測機構領導班子由省級環保廳（局）任免，其中主要負責人任市級環保局黨組成員。這一制度設計，將駐市環境監測機構作為條塊結合的重要節點、發揮重要作用，一定程度上體現了對監測工作的重視，將其機制化、制度化、固定化。一方面確保環境質量監測獨立權威開展，保障環境質量監測數據的真實有效性，從干部管理體制上解決地方對環境質量監測數據的干預問題。另一方面，因駐市環境監測機構主要負責人任市級環保局黨組成員，參加其重要會議，與市級黨委、政府及其環境保護局形成良好的監測信息共享、聯動協作機制，增強信息共享的及時性、針對性，形成工作合力。同時，駐市環境監測機構主要負責人任市級環保局黨組成員，事先征求市級環保局意見，可以增強市級環保局對駐市環保監測機構的話語權，從制度上保證聯動協作的主動性、有效性。

　　■ 環保干部交流使用

　　為解決垂直管理部門有可能存在的干部交流通道狹窄、出口單一（僅限于系統內流動）、成長空間小等現實問題，《意見》第六條強調“地方環境保護管理體制調整后，要注意統籌環保干部的交流使用”。地方各級黨委、政府以及環保部門，要出臺相關政策措施落實這一要求，統籌培養、使用環保干部，為環保干部在塊上“進”“出”創造條件，為環保干部的交流暢通渠道，為環保干部成長拓寬橫向空間。《意見》在研究確定市級環保局任命程序、強化環境保護委員會等議事協調機制、加強環保部門與其他部門協作共享、落實黨委政府主體責任等方面也都為環保干部交流使用留有可能。

　　■ 縣級以下機關公務員職務與職級并行制度

　　根據《中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見〉的通知》要求，在公務員法規定的制度框架內，保持現有領導職務和非領導職務晉升制度不變，建立主要依據任職年限和級別晉升職級的制度，發揮職級在確定干部工資待遇方面的作用，實行職級與待遇掛鉤，實行職務與職級并行。實施范圍包括：縣（市、區、旗）和鄉（鎮、街道）列入公務員法實施范圍的機關和經批準參照公務員法管理的機關（單位）中，已進行公務員登記備案或參照公務員法管理機關（單位）工作人員登記備案的在編人員；中央和省駐列入實施范圍的縣（市、區、旗）正科級以下單位中，已進行公務員登記備案或參照公務員法管理機關（單位）工作人員登記備案的在編人員。

　　《意見》第十七條強調，垂直管理制度改革后，縣級環保部門盡管隸屬于市級，但仍按照政策繼續按國家規定執行公務員職務與職級并行制度。