垃圾分類地方立法面臨痛點垃圾焚燒成分類管理攔路

　　“對于家庭和個體來說,把垃圾一扔,仿佛和自己就沒有關系了；但對于城市來說,卻已經不堪垃圾的重負”——2017年3月28日,央視《焦點訪談》欄目在報道“垃圾分類”話題時,開宗明義地指出了實行垃圾分類的重要性和必要性。日前,《焦點訪談》又以《廣州:垃圾分類有“法”了》為題,對廣州垃圾分類立法和社區試點情況進行了報道,再次將“垃圾分類”話題推上了輿論的前臺。

　　目前我國關于垃圾分類的立法現狀如何?相關立法應從哪些方面發力?本報記者對此進行了梳理,并采訪了有關專家。

　　立法紛紛提上“日程”

　　十九大報告提出,要加快生態文明體制改革,建設美麗中國,著力解決突出環境問題；加強固體廢棄物和垃圾處置。

　　2017年11月30日,住建部黨組書記、部長王蒙徽在全國城市生活垃圾分類工作現場會上指出,普遍推行生活垃圾分類制度,是當前一項重要政治任務。他同時透露,截至目前,先行開展生活垃圾分類的46個城市均已啟動垃圾分類工作,有12個城市已有垃圾分類地方性法規或政府規章,有24個城市已出臺垃圾分類工作方案。

　　記者了解到,早在2011年,廣州市就率先出臺全國第一部規范生活垃圾分類的政府規章,2015年又頒布了《廣州市餐飲垃圾和廢棄食用油脂管理(試行)辦法》。然而,垃圾圍城的困境仍然沒有得到完全破解。2017年,廣州市人大常委會對生活垃圾分類管理進行專門立法,第一次把垃圾分類作為一個全流程和全環節的整體,明確要求分類投放、分類收運、分類處置和源頭減量的各個環節的實施主體都要依法履行法定義務,相互銜接貫通,構成一個有機體系。尤其是對近年來一些成效顯著的試點地區的創新做法,在制度設計上進行了法律的規范和完善。

　　作為國家第一批生活垃圾分類示范城市,浙江省杭州市于2015年12月1日起施行《杭州市生活垃圾管理條例》,嚴格規范了垃圾分類,提高資源化利用效率,從源頭上控制垃圾產生。記者了解到,截至2017年12月,杭州市區累計開展垃圾分類生活小區1989個,參與垃圾分類家庭122.08萬戶；有序推進1827家各類機關、事業單位、國有企業和中小學校開展內部垃圾分類；完成創建122個垃圾分類示范小區。

　　《廈門經濟特區生活垃圾分類管理辦法》自2017年9月10日起實施,明確規定,隨意拋棄、傾倒、堆放生活垃圾的,單位將被處以最高5萬元罰款,個人最高也將面臨1000元罰款；而未分類投放的,個人最高將被罰款500元。對于多次違規被處罰的單位和個人,將被納入執法“黑名單”系統,列為重點執法監督對象。此外,由廈門市教育局編寫的垃圾分類教材納入廈門市中小學、幼兒園校本課程,垃圾分類成了校園必修課,還將進行考試。

　　上海也充分意識到了垃圾分類的重要意義,記者采訪獲悉,垃圾分類立法已納入上海2018至2023年新一屆人大常委會5年立法規劃,作為正式立法項目力爭2019年出臺,從2020年開始為強制垃圾分類提供法制保障。

　　科學立法趕走“攔路虎”

　　“無論是城市還是農村,垃圾分類工作越來越被當成關乎民生大計的重要事項來抓。不少地區和部門積極行動,研究制定落實生活垃圾分類工作的相關政策,出臺各種舉措,總結出多項行之有效且可推廣、可復制的垃圾分類處理經驗。但與此同時,目前我國垃圾分類立法仍比較薄弱,正在進行的地方立法中也面臨一些痛點、難點。”中國政法大學法學院教授王燦發接受采訪時表示。

　　作為曾牽頭組織6所高校的環境法學專家對新環境保護法實施情況進行評估的評估組組長,王燦發在垃圾分類立法方面也頗有研究。“科學的管理分工立法,應當是讓每一個部門都只承擔最符合其管理目標的職能,特別是不能讓其承擔與其管理目標直接矛盾或者沖突的職能。另外還應分清各部門的管理性質,如綜合性決策管理、行業管理、執法監督管理等,讓每個部門只承擔與其管理性質相符合的管理職能,以避免管理上出現力不從心或大材小用的情況。然而,我國現有的立法體制,在授予有關部門環境管理的職能時往往忽略了科學管理職能分工的原則。”

　　以城市垃圾為例,王燦發向記者介紹道,城市垃圾本來屬于固體廢物,但在我國的立法中,城市垃圾污染防治的監督管理職責沒有授予環保部門,而是授予了環衛部門。而各個城市的環衛部門又都是政事或政企合一的,既負責掃垃圾,又負責監督污染防治。在實踐中,環衛部門更關心的是垃圾是否清除,至于是否造成地下水污染或者以后是否會造成污染,則容易忽視。正因如此,助長了我國垃圾無害化處理和安全填埋率低的趨勢,且時常出現垃圾山爆炸、垃圾引發水體和大氣污染等現象。

　　上海財經大學法學院教授蔡守秋對于廣州“分類投放、分類收運、分類處置和源頭減量的各個環節的實施主體,都要依法履行法定義務”的規定比較認可。他認為,要明確政府、企業、公民在垃圾分類工作中的責任和義務,比如,企業有回收再利用的責任,居民有分類投放的義務,政府有宣傳、分類回收的責任。此外,還應細化生活垃圾分類的考核指標,將其納入對各級政府的年度考核目標以及“文明城市”“環保城市”等評比項目中。“對于垃圾分類而言,任何一個環節的缺失都可能會造成較高的成本和代價,尤其是垃圾處理環節,垃圾焚燒被當作快速解決‘垃圾圍城’問題的重要手段,這也正是垃圾分類管理中的‘攔路虎’。”

　　2017年3月22日,中國人民大學國家發展與戰略研究院發布的《北京市城市生活垃圾焚燒社會成本評估報告》認為,生活垃圾焚燒社會成本巨大,不僅需要高額的公共財政補貼,由此付出的健康損失也很高昂。只有采取生活垃圾源頭分類、廚余垃圾單獨處理、可回收物回收利用等方式,才能夠顯著全面降低生活垃圾管理的社會成本。

　　“從財政投入角度來看,焚燒電價補貼構成焚燒廠所獲收入及補貼的20%左右,刺激了焚燒企業對垃圾增量和擴大投資的需求,也導致垃圾不分類處理的現狀難以改變。而對于垃圾分類而言,很多地方投入較少,甚至沒有任何投入,這就形成了鮮明的對比。”王燦發建議,在垃圾分類立法中,可以對“垃圾分類所需費用不能低于垃圾焚燒費用的具體百分比”作出明確界定。

　　因地制宜與模式創新

　　在前文提到的《焦點訪談》報道中,廣州市海珠區“輕工模式”的智能分類垃圾桶多次上鏡。這款帶有“互聯網+”概念的垃圾桶,能智能分辨市民投放的垃圾是否有按要求分類,并對分類投放的市民進行積分獎勵。記者從海珠區城管部門獲悉,“輕工模式”目前正逐步被復制,海珠區已有其他小區安裝了這款智能分類垃圾桶。

　　記者采訪發現,不少居民對于生活垃圾的分類最為苦惱,有的居民設想“自己家如果能有類似的智能分類設備就好了”。對此,王燦發認為,垃圾分類地方立法的難點就是廚余垃圾分類難問題,現在很多居民都習慣把有用的垃圾先分出來,其他的有害垃圾和廚余垃圾都混在一起扔掉。“廚余垃圾如果不單獨分類,處理成本就會很高,從收集、運輸到處理,一噸廚余垃圾大約需要2000多元。我建議,廚余垃圾的分類不應太復雜,只要區分干垃圾和濕垃圾即可。”

　　梳理以往的垃圾分類法律法規,不難發現,不少法律法規將垃圾分類的職責主要壓在了公眾肩上,鼓勵公眾進行垃圾分類,卻對垃圾清運處理部門的規定不夠明晰。

　　“這就導致很多有分類熱情的民眾在垃圾分類后,環衛部門又將垃圾混合收走,公眾對此難免有怨言,也勢必會影響其垃圾分類的積極性。”中國社會科學院城市發展與環境研究所副研究員李宇軍認為,只有政府為分好類的廢棄物找到合理渠道和流向,居民源頭上的分類才有價值。一旦立法把這個系統的框架搭建起來,對公眾來說,垃圾分類也將成為每個居民要履行的法定義務。“從無意識到有意識,從不自覺到自覺,需要一個培育過程。”李宇軍說。

　　在有些地方,政府已經開始踐行通過向第三方購買服務等方式,在居住區指導、督促居民,規范開展生活垃圾分類投放,實行數字化管理,每天統計出每個小區產生的垃圾總量,每個分類投放點的投放量和有害垃圾的投放量,以此調查居民的投放行為變化,及時調整更為合理的垃圾投放方式。

　　2014年,廣州市荔灣區西村街道引進一家社會企業,共同成立了西村街道垃圾分類促進中心,對轄區居民的文明習慣養成進行精細化的指導服務。在垃圾分類指導中心的規劃里,培育居民垃圾分類習慣分三個階段:第一個階段是宣傳,讓居民知曉如何分類,分類后垃圾的去向；第二個階段是多點設置分類投放垃圾桶；第三個階段是居民形成分類習慣,在家中分好類后定時定點投放。

　　“我每天每個月都會看報表,看有害垃圾多不多,舊衣服多不多,如果量是在飆升的,那證明開始參與的人越來越多,習慣也在逐步形成。群眾養成一定習慣之后,我們前面的分類成本會越來越低,并且它的可持續性越來越強。”廣州市荔灣區西村街道垃圾分類促進中心負責人表示。

　　然而,這樣的場景對于農村地區的居民來說,目前還無法得到普及。因此,在垃圾分類中,綜合施策、創新模式變得尤為重要。作為浙江臨安為數不多的少數民族村之一,逸逸村的垃圾分類工作也有那么點兒“稀奇”。針對村里的實際情況,逸逸村選擇了傳統的“陽光房”用于垃圾發酵堆肥。相較于機械化處理,陽光房不僅節約成本,還更加節能。

　　蔡守秋認為,垃圾分類關鍵在落實。在垃圾分類立法工作中,要充分考慮到地域特色和城鄉發展不平衡的現狀,因地制宜,充分調動公民的積極性。

　　從我國地方立法的實踐看,一些地方環境立法中,比如福建、寧夏、吉林、上海、深圳的環境保護條例中都明確規定了環境權利,具有環境權利立法的地方實踐。《上海市環境保護條例》第八條就規定:“一切單位和個人都有享受良好環境的權利,有權對污染、破壞環境的行為進行檢舉和控告,在直接受到環境污染危害時有權要求排除危害和賠償損失。”

　　“從國家生態文明建設的大戰略來看,賦予公民環境權有利于提高公眾的環境意識和法律意識,鼓勵公眾參與環境保護,并對污染破壞環境者形成監督壓力,有利于環境法的執行和遵守,最終促進我國環境質量的改善。”王燦發接受采訪時表示。

　　國外垃圾分類的做法

　　日本:日本有家用分類垃圾箱,人們在家就可以輕易地給垃圾分類。同時,扔垃圾還要分日子——每戶都有統一發的表格,寫著可燃垃圾、不可燃垃圾、玻璃、罐頭、電池等十余種。如可燃垃圾(包括果皮、菜渣等)是每周一、三、五扔；每周二可扔舊報紙；每月第四個周一可扔不可燃垃圾,如電池等。

　　美國:美國紐約的垃圾分類制度開始于1986年。為便于民眾分類,紐約市政府規定,在學校、機關等地,垃圾桶分藍色和綠色。凡紙類垃圾都應放在藍色桶中；而瓶子罐頭等則放在綠色桶中。秋季的落葉和冬季的圣誕樹則會在特定季節由專人回收——當落葉滿地時,市政府就會明確要求居民把落葉裝入紙垃圾袋中,按指定時間放在房屋前,由垃圾車收走。

　　瑞典:瑞典的許多超級市場都設有易拉罐和玻璃瓶自動回收機,顧客喝完飲料將易拉罐和玻璃瓶投入其中,機器便會吐出收據,顧客憑收據可以領取一小筆錢。瑞典的清掃公司由三家民間團體聯合組成,該公司分發給每戶居民四種纖維袋,分別盛放可以再利用的廢紙、廢金屬、廢玻璃瓶和廢纖維。清掃公司利用特制的廢棄物回收車每月登門收集一次,對其他垃圾則是每周收一次。

　　芬蘭:芬蘭各個城鎮的居民區和購物中心,都設有不同顏色的廢品分類回收箱。芬蘭人外出時,習慣將家里積攢起來的舊報紙、空玻璃瓶和舊衣服順手放到分類回收箱,或直接將垃圾送到赫爾辛基地區3個垃圾處理中心的廢品分類回收點。回收點再將金屬廢品送到金屬處理廠回爐,將玻璃瓶送到玻璃廠當原料,將廢木料送到熱電廠作燃料,而廢紙和紙板則被造紙廠再次利用。對于像廢油、硫酸、電池和藥品等有害垃圾,垃圾管理局每年春、秋兩季派專車進行回收,然后送到專門處理有害垃圾的工廠進行特殊焚燒處理,并利用焚燒產生的熱能發電。