大部制落定，解讀“大環保”

　　在過去的1988年、1998年、2008年，以及當下的2018年，幾乎每個十年，國家層面的環保部門都會迎來一輪新的變革。

　　“環保不可能包攬天下事，對它來說，協調的職責更加重要。”

　　此前諸多的大部制方案中都包含一個共同的思路：“山水林田湖草一體管理”。

　　2018年3月13日，國務院機構改革方案（下稱“方案”）提請十三屆全國人大一次會議審議。方案中，國務院組成部門調整的前兩條直指生態環保領域，即組建自然資源部與生態環境部。與此同時，不再保留國土資源部、環境保護部、國家海洋局和國家測繪地理信息局。

　　繼2008年國家環保總局升格為環境保護部后，生態環保領域再次迎來機構調整。與以往每十年升格一次不同，這次不再是環保部的單純擴權，還整合了碎片化職能，增設協調機構。

　　環保機構改革進入深水區，兩個痛點越發難解，一是各部門環保職能交叉，二是環境保護的根本問題——與經濟發展的協調。

　　過去五年，大氣污染防治等三大戰役打響，中央環保督察組在各地刮起環保風暴，大環保的機制和成效初步顯現，也引發了探討。而今，這份機構調整方案被認為是一次對積攢多年問題的大掃除。只有在制度設計上下了功夫，環保才能是持久的“春風化雨”而非短暫的“疾風暴雨”。

　　真正切合了大部制的含義

　　根據方案，新組建的自然資源部收歸了此前國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局的相關職責，還納入國家發改委、住建部的相關規劃職責，水利部、農業部的相關資源調查和確權登記管理職責等。

　　生態環境部則整合了多項散落在其它部門的環境保護職責，如發改委的應對氣候變化和減排，國土資源部的監督防止地下水污染，水利部的編制水功能規劃、排污口設置管理、流域水環境保護，國家海洋局的海洋環境保護等。

　　按照這次方案，改革后，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。

　　在過去的1988年、1998年、2008年，以及當下的2018年，幾乎每個十年，國家層面的環保部門都會迎來一輪新的變革。

　　1988年，隸屬于城鄉建設環境保護部的環境保護局獨立，從局級單位正式轉為副部級的國務院直屬機構；1998年，國家環保局升格國家環保總局，晉升正部級單位。

　　雖然同屬正部級，但當時的環保總局仍為國務院主管環境的直屬機構；2008年，在解決話語權弱、職能交叉的一片呼聲下，國家環保總局正式升格為環境保護部，身份也由國務院直屬機構晉升為組成部門。

　　“自然資源部和生態環境部兩個部門的組建是這次大部制比較大的亮點。”中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍認為，這也真正切合了大部制的含義，即把不同部門之間相似的職能整合，形成大部門。

　　毛壽龍認為，這次方案繼續和過去的幾次機構改革一脈相承，但也有所突破。“最早大部制改革是以所有機構的數量衡量的，減得多，成效好。而現在，更重視優化部門職能，進一步深化改革，比如組建大部門，將單一職能集中到某一個部門等。”

　　毛壽龍認為這次的方案“力度更大”。進入改革深水區，“做到這點很難”。

　　生態環保領域的大部制已經被呼吁多年，而這一次改革也早有征兆。

　　早在2013年的中共十八屆三中全會上，習近平總書記在就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》向全會作說明時就曾指出，“由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。”

　　過去五年，生態文明建設的部署頻次密集。從頂層設計到立法、執法，環保工作變成了各部門聯動協調的“大環保”。

　　生態環保領域的機構改革已迫在眉睫。中央編辦二司司長黃路在2017年12月出版的《中國機構改革與管理》中提到，在加強區域環境治理上，必須通過要素綜合、職能綜合和手段綜合，有機整合分散的生態保護職能，切實做到區域內污染防治的全防全控，才能實現生態環境的整體保護與系統修復。

　　大環保：協調的職責更加重要

　　“環保不可能包攬天下事，對它來說，協調的職責更加重要。”環保部原核安全總工程師楊朝飛對南方周末記者說，“盡管環保部門的職能加強，但各部門都還有自己的環保職責。”

　　例如，發改委在制定規劃時應充分考慮環保，財政要考慮環保投入，科技部在發展科研時必須把環保科研技術納入。工信、農業也都還有具體的環保職責。

　　“現在整合碎片化的環境管理職能也是有必要的。”昆山杜克大學環境研究中心主任張俊杰認為，如果協調機制健全的話，哪個部門管理其實問題不大，因為大家都按照環境法規做事即可；但是部門利益的存在，使得機構之間的協調困難重重。

　　以水為例。古有“九龍治水”之典故，而今，涉水職能則分散在更多的部門，包括住建、水利、國土、環保、海洋等。盡管2015年的“水十條”在每項職責后標注了幾個負責單位，但現實中各部門出于自己的訴求，仍然會產生分歧。

　　在地下水管理中，國土資源部、水利部、環保部有各自的監測體系，數據“打架”并不罕見。2016年，有媒體梳理水利部、環保部、國土資源部三方公布的地下飲用水水源地達標率，前二者數據分別為85%、87%，國土資源部數據則顯示，地下飲用水源中有六成是差水。

　　這主要是因為各部門的監測點并不重合。水利部的監測點多為淺層地下水，而國土資源部的監測點多為深層地下水。三部門的監測點位除少數通用，大部分各自構建，重復配置了人力、物力、財力。

　　2017年5月，水利部發布《地下水管理條例（征求意見稿）》，試圖規定全國地下水污染防治的分工，同時為環保、國土等部門劃定職責：國務院水行政主管部門負責全國地下水的統一管理和監督工作。國務院環境保護主管部門負責全國地下水污染防治的監督管理工作，國土資源等有關部門按照職責分工，負責地下水有關工作。

　　但這份征求意見稿仍然沒有厘清責任，最終“流產”。

　　在復旦大學環境科學與工程系教授包存寬看來，這輪方案中環保碎片化的職能合并并不是單個環保部門的擴權，“過去歷次升格中，靠一味擴權的制度紅利已經減少，也不是解決問題之道。”這輪改革，體現在兩個方面：一是原分散在不同部門的同一領域或相關領域的事務合并；二是原同屬一個部門的“規劃與決策、執行與實施、監管與問責”同一領域的不同職能的拆分，實現相互制約。

　　系統內人士預計，多頭管環保的狀況將得到有效解決，部際之間的協調成本有望大幅降低。

　　新組建的生態環境部所整合的職能

　　自然資源：“山水林田湖草一體管理”

　　關于生態環保領域的機構調整，此前中科院可持續發展戰略研究組、中國環境與發展國際合作委員會、中國社會科學院、國務院發展研究中心等都曾提出方案。

　　有的提出梳理分散在各部門的自然資源資產產權管理職能，集中并組建自然資源資產管理委員會；有的建議把自然資源和生態保護職能集中起來成立自然資源與生態環保部；還有方案建議成立中央生態文明建設領導小組、設立國務院環境保護委員會等。

　　不過，諸多方案中都包含一個共同的思路：“山水林田湖草一體管理”，即提出由一部門或一委做統籌協調。

　　早前，十九大報告就提出：加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。

　　毛壽龍認為，自然資源的整合，明確了其產權，為下一步市場經濟發展奠定了政府管理基礎。自然資源轉為市場化資源，變成資產，對中國未來經濟增長影響很大。

　　繼“綠水青山就是金山銀山”論斷后，自然資產和人造資產以同樣的方式管理，打造自然自然領域的“國資委”——張俊杰則把這視為政府執政的創新。

　　而在地方，自然資源領域的“國資委”已有試點。

　　2017年12月，三江源國有自然資源資產管理局掛牌成立，與三江源國家公園管理局“一個機構、兩塊牌子”，劃入國土資源、水利、農牧、林業等部門涉及三江源國家公園試點區、三江源國家級自然保護區范圍內各類全民所有自然資源資產所有者職責。

2017年12月，三江源國有自然資源資產管理局掛牌成立，劃入國土資源、水利、農牧、林業等部門涉及三江源國家公園試點區、三江源國家級自然保護區范圍內各類全民所有自然資源資產所有者職責。 視覺中國 圖

　　2017年8月，東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理局、東北虎豹國家公園管理局成立，這是我國第一個由中央直接管理的國家自然資源資產和國家公園管理機構。

　　2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，提出將山水林田湖草作為一個生命共同體，統籌考慮保護與利用。按照自然生態系統整體性、系統性及其內在規律，對國家公園實行整體保護、系統修復、綜合治理。

　　這被認為是打破了碎片化的自然資源管理和生態保護格局，而在此前，發改委、環保部、林業局、海洋局、水利部、文物局、國土資源部、住建部等部委均參與國家公園開發建設，甚至有各自的國家公園。

　　以九寨溝為例，被先后掛上了九寨溝國家級自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園和5A旅游景區五塊牌子，分別對應住建、國土等部門，同一時間里九寨溝就有可能接到三個部門的要求，而往往這三個要求又是相互不通氣的。

　　本次機構改革還有個變化是組建國家林業和草原局。該局由自然資源部管理，整合原來屬于國家林業局的職責，農業部的草原監督管理職責，以及國土資源部、住建部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責整合。

　　和其他的自然資源相比，草原管理一向被“冷落”。

　　“草原面積比林業面積大多了，管理林業的部門是一個部級機構，而草原管理只是在農業部畜牧司下面一個草原處，只有四個編制。”2017年11月，在參加分組審議《國務院關于草原生態環境保護工作情況的報告》時，全國人大常委會委員楊邦杰指出，全國草原執法監督機構在編人員不到一萬人，平均每人管理面積60多萬畝草原。

　　新組建的自然資源部所整合的職能

　　歷史鉤沉與國際經驗

　　環境保護工作在中國起步之早，可以追溯到1972年。楊朝飛記得，那一年，中國派出代表團至瑞典參加第一屆聯合國人類環境會議，第二年國務院即決定在北京召開中國第一次環境保護會議，作出了“加強環境保護的決定”。

　　1974年，國務院環境保護領導小組成立，這是一個高層的環保協調機構，辦公室掛靠國家計委（現發改委），為國務院設立的最早的環境保護領導機構，環保機構尚未納入政府序列。

　　1982年，第五屆全國人大常委會第23次會議決定，將國家建委、國家城建總局、建工總局、國家測繪局、國務院環境保護領導小組辦公室合并，組建城鄉建設環境保護部，部內設環境保護局。這時的環保機構第一次正式納入政府序列。

　　1984年，國務院環境保護委員會成立，其任務是：研究審定有關環境保護的方針、政策，提出規劃要求，領導和組織協調全國的環境保護工作，辦事機構設在城鄉建設環境保護部內部的環境保護局。

　　楊朝飛介紹，彼時成立國務院環保委的一個背景是，環保涉及的部門太多，光靠一個部門的內設局級單位根本無法協調管理。此后，隨著環保機構職的能增強和編制的增多，國務院環保委被撤銷，其協調職能也隨之劃歸環境保護總局。

　　在后來2008年的大部制改革中，有專家曾經感嘆，“國家環保總局甚至不具備以前的國務院環保委的協調功能，沒有統一監管機構的權威。”

　　包存寬也認為，這至少在較長一段時間缺乏部際之間的有效協調。國外也有類似做法，比如美國總統可持續發展委員會，就曾在生態環保體制改革問題中承擔調研報告、提出建議。

　　事實上，有不少國家設置了自然資源管理、生態環保的部門。比如，冰島的環境和自然資源部，德國聯邦環境、自然保護、建設和核安全部，法國的法國生態、可持續發展及能源部。

　　國務院發展研究中心資環所副所長常紀文曾經撰文介紹：在一些國家，環境問題具有復雜性和跨部性，會在中央政府內設立了一個由政府首腦牽頭的部際委員會，比如意大利設有環境問題部際委員會，日本曾經設立了公害對策審議委員會。部際委員會的職權是制定環境保護政策、協調各部的環境資源保護職能和行動。

　　而在一些環境問題相當嚴重的國家，政府首腦或國務委員或部務委員會委員往往兼任或專任該機構的領導，因此該機構的級別可能比一般的部的權限更大或更有權威。

　　社會共治的大格局

　　環境問題的另一痛點是如何環保和經濟的關系。從此前的考核GDP到現在的綠色政績，既要經濟發展，又要環境保護的理念逐漸深入人心。

　　“機構職能的理順和發展觀的改變就像兩只手，離開哪個都不能從根本上解決問題。”楊朝飛說。

　　對官員損害生態環境的責任“終身追究”以及“黨政同責”、約談、督察風暴……在對地方政府的環保約束上，各類軟硬手段頻繁亮劍，牽住了“一把手”這個牛鼻子。

　　不過，包存寬看來，讓環保督察來解決環境與經濟問題，制度成本過高。要想實現“綠水青山就是金山銀山”的發展觀，就得“春風化雨”而非“疾風暴雨”，更高層級的協調機構才是關鍵。

　　毛壽龍認為，過去多年國家治理環境力度很大，運用了很多手段，投入了很多資源，“其實是國家治理體系的變化，和環境保護系統本身的機構變化沒有太大關系。”

　　在毛壽龍看來，這次的機構改革方案，只是從機構層次為生態環境的改善提供了條件，今后還需要多方面努力，其中既包括宏觀經濟政策的發展，對生態環境的重視，以及環境部門自身的能力建設。

　　政府職能的調整也只是環境的社會共治的一部分。環保并非環保部門一家之責，政府一方之力，還需企業創新、公眾參與。十九大報告提出，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。

　　中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長王毅在2017年第6期的《中國環境管理》中撰文指出，國際上環保市場專業化服務體系和民間公益組織體系已獲得比較廣泛的發展，各種市場主體和社會組織成為環境保護的重要支柱。

　　他尤其建議，完善社會組織和公眾參與生態環境決策的機制，建立政府與社會各界的溝通協商機制，在政策周期的各個環節，進行充分協商。

　　近年來，越來越多環保組織從盯煙囪、測水質、舉牌子、“找麻煩”，到受邀參與地方環境治理中，曝光問題、提出方案、推動信息公開、參與政策倡議。

　　包存寬期待，未來的環境治理格局會形成頂層協調機構負責制定政策，政府及其職能部門負責落實實施，公民、社會組織、檢察、監察等監督的格局，實施和監督分離，互相制衡，“不能既是裁判員又是運動員。”