建立自行監測制度強化環境管理

　　2017年4月7日,海南省發出了第一張具有全國統一編碼的排污許可證。在發這張證的同時,海南省生態環境保護廳廳長鄧小剛還做了一件非常重要的事——將在線監測設備所在的CEMS小屋的鑰匙交給了企業。

　　這雖然是一個儀式,但這一交接意味著,企業將對自己的排污行為負完全的責任,自主監測,自主記錄,自證守法,從自證實現排污者的自律,重建政企關系,構建誠信社會。

　　我國正在進行固定污染源管理制度的改革,排污許可制度是一項基礎管理制度。建立這項制度是環境管理精細化的必由之路,是依法厘清環境責任、遏制環境污染與破壞的根本手段。以往企業到底排了些什么污染物,排了多少污染物,企業自己說不清楚,最終還是由環保部門來說。即使企業自行做了監測和記錄,也因為監測數據缺乏規范,監測行為缺乏監管,導致其結果缺乏可靠性、權威性。目前,國家提出了“十三五”期間實現“全面達標排放”,以達標排放作為排污許可證對企業監管的底線要求,既是對過往監管不到位的正視,也是推動信息歸真、責權歸位的重要舉措。

　　因此,企業自行監測、自證排放的科學化、規范化、制度化,是實施排污許可證監管功能的基本保障,自行監測制度的建立也為環境信息公開、環境影響評價、環境保護稅等環境管理制度的實施提供了支撐和保證。從這個意義上講,在開始建立排污許可證制度的同時,適時建立和完善自行監測制度是非常必要的。環境保護部作為國家環境保護行政主管部門,有責任制定和發布各個行業的自行監測技術指南和規范,作為與排污許可證匹配的指導性文件。

　　最近環境保護部出臺的《排污單位自行監測技術指南 總則》(以下簡稱“總則”)、《排污單位自行監測技術指南 火力發電及鍋爐》及《排污單位自行監測技術指南 造紙工業》是排污許可證制度建設的重要內容,也是實施許可證制度的主要措施。企業自行監測的作用和必要性主要體現在以下幾方面:

　　一是體現了“全過程”管理的思路,監測的內容不僅限于污染物的排放,也包括與污染排放相關的重要生產參數；規范的內容也不僅僅限于監測本身,還包括了記錄與報告的相關要求,這就為企業“自證守法”提供了閉合的證據鏈。

　　二是對企業編制自行監測方案提供了系統指導,并且與行業特點相結合,具有實際可操作性,促使排放數據信息歸真。當監測數據實現了規范、完整、準確,就能夠為環境信息公開建立基礎條件。

　　三是具有一定的前瞻性,比如火電行業空氣污染物排放的氨與造紙行業廢水排放的全鹽量,一些地方標準中有了相應的控制要求,而目前國家標準沒有對排放限值做出規定。這次《指南》中都提出了技術規定。

　　四是體現以環境質量改善為核心的管理思路,為許可證制度的推進完善留出延伸空間。《指南》不僅要求企業對其排放所涉及的所有污染因子進行監測,也有針對性地提出,企業應該對其周邊環境中的相關污染物濃度進行監測。這樣不僅有利于企業“自證清白”,也有利于將企業的排放行為與環境質量的要求建立起聯系,為將來最終實現與環境質量掛鉤的“一企一證”打下基礎。另外,“總則”將排污企業所在區域和流域內環境質量超標的污染物作為該企業應該監測的主要排放指標,也是體現這一思路的規定要求。

　　作為一項新建立的環境管理制度,《自行監測指南》還需要在實施過程中不斷完善。它不僅要與每個行業許可證的申請與核發技術規范協調一致,還要和行業本身的實際相結合。許可證制度建立的初期,是在普遍缺乏行業基礎數據的情況下,根據現有信息“自上而下”制訂規范、搭建框架體系,在具體操作中是否具有普適性、一些要求是否合理,以及是否存在重要的遺漏等,需要得到驗證與修正,通過自行監測、記錄收集和累積建立起數據基礎之后,再對制度設計進行完善。這是一個逐步推進、循環上升的過程。從這個意義上說,企業自行監測的執行能夠為改進完善排污許可證制度提供重要支持。分行業按規范將自行監測落實到位,并且轉變監督模式,賦予許可證乃至基于許可證的監測記錄、報告以充分的合法性。不僅要求企業必須有準確而完整的污染物排放監測記錄,也讓企業自行監測的記錄和報告成為守法依據,包括實施成為計算環保稅等環境政策的有效依據,消除以往排污申報、排污收費中的自由裁量與模糊地帶,將污染者付費、污染者治理建立在污染者負全責的基礎上。

　　為了實現自行監測應有的功能,其制度的設計和完善還必須以“可核查性”為基本目標和原則。目前的 “總則”和《指南》里,已經考慮了用企業生產相關的信息與排放數據之間建立邏輯關系的做法來為核查建立證據鏈。但對一些以往未納入監管范圍的污染物提出的監測要求和技術指導,是否具備可操作性,技術上是否可以獲得有效數據,可能還需要有一個探索的過程,但規范要求一經提出,本身也能促使行業改進,促使技術進步來提供有效的支持。總之,容許并引導自行監測逐步改進和完善,既是對企業的要求,也是對監管部門的要求。

　　“總則”中有一些規定,可能造成認識的歧義、執行上的漏洞,給不負責任的企業可乘之機,因此需要進一步明確和規范。比如“監測成本應與排污企業自身能力相一致,盡量避免重復監測”。自行監測是企業作為排污者的主體責任,主管部門不必要替企業考慮監測成本問題。如果規范明確,要求準確,企業不會重復監測。但同樣,企業不能以能力或者成本為理由不實行自行監測。任何情況下,如果一個企業因為履行環保責任導致破產,那就說明這個企業的盈利是建立在掠奪公共環境資源的基礎上,從社會全成本考慮它就不應該存在。搞清楚污染物的排放情況是對污染有效控制和治理的前提,自行監測、記錄與自證守法的成本也是“污染者付費”應有之義。

　　最后,也是最重要的一點,在自行監測制度完備并實施的條件下,自行監測從形式上看像是企業自主自治,但是,這并不意味著監督性的監測和對自行監測的監督管理可以放松。在企業自證清白的證據鏈已經清晰可查的情況下,監管可以不用“貓捉老鼠”,可以減少反復現場核查的頻次,但是監管必須更加把力氣用在“刀刃”上:一方面,要改革日常監管的方式,將對企業提交的報告的核查作為常規的監管模式,并制訂相關工作規范；另一方面,將“依證監管”落實到位,監督性的監測要有的放矢,一旦發現數據造假等行為必須執法從嚴,形成威懾,才能使自行監測成為企業自律和行業公平的保障。如果做不到這一點,不僅自行監測將失去作用,許可證制度也會成為空談。所以,還必須建立與自行監測相匹配的監管制度。