我國核與輻射安全監管30年歷程

　　2014年3月，習近平主席在荷蘭海牙舉行的第3屆核安全峰會上首次提出了理性、協調、并進的中國核安全觀，明確指出“我國將堅定不移增強自身核安全能力，繼續致力于加強核安全政府監管能力建設，加大核安全技術研發和人力資源投入力度，堅持培育和發展核安全文化。”這些新論斷和新要求將我國核安全的戰略定位推向了新的高度，并為核與輻射安全監管工作的深入開展指明了方向。

　　國家核安全局作為我國主管核與輻射安全工作的監管機構，自1984年7月2日成立至2014年，已經走過了30年的發展歷程。

　　經過30年的探索與實踐，核與輻射安全監管機構從無到有、逐步發展，建立了一套適合我國國情并與國際接軌的核與輻射安全監管體制和法律法規體系，塑造了一支事業心強、業務精通、執法嚴格、拼搏進取的核與輻射安全監管隊伍。

　　為深入總結經驗，繼承核安全監管事業的優良傳統，本文嘗試對核與輻射安全監管30年的發展歷程進行回顧概括。

　　自我國政府醞釀核電建設之初，核安全就受到了高度重視。國家核安全局未成立之前，核安全主要是由核電企業內設安全機構自主監管。國家核安全局作為我國核安全監管機構成立以后，實現了對全國民用核設施安全的統一監督。經過30年的探索實踐，核與輻射安全監管事業實現了從起步、壯大以至快速的發展。

　　總體來看，監管歷程可以分為3個階段：

　　起步探索（1984~1998）

　　自1984年至1998年，國家核安全局作為國家核安全監管機構從“代管局”、“歸口局”到“內設職能局”，一直由國家科學技術委員會統一管理。監管職能不斷擴充。對我國民用核設施統一進行核安全審查、監督和管理，逐步擴展到對核電廠、研究堆和核燃料循環設施的審評、監督和管理以及核材料管制和核安全技術與管理的科學研究等多個領域。

　　為更好地執行監管職能，我國先后建立了上海、廣東、成都以及北方地區監督站作為國家核安全局的派出機構；北京核安全中心作為國家核安全局直屬的技術支持單位建立起來，其他包括北京核安全審評中心、蘇州核安全中心在內的4家技術后援單位在對核安全監管活動的實施過程中發揮了重要的技術支撐作用；局機關、派出機構和技術支持單位“三位一體”的組織體系雛形開始形成。

　　核安全監管從建局伊始就秉承依靠法制的監管理念。強調“立法先行”，借鑒了國際原子能機構和核能先進國家的經驗，從1986年發布了《民用核設施安全監督管理條例》開始，相關部門規章、導則和技術文件陸續制定和發布，使得核安全監管逐步納入了法制軌道。依法施行了對民用核設施安全許可證制度以及對核承壓設備生產制造單位的資質許可。總結切爾諾貝利核事故的經驗教訓，開始組織建立核事故應急體系。

　　為適應我國核設施建設的發展情況，開展了對秦山核電廠的追溯性審評和大亞灣核電廠的全面審評監督；對在運研究堆進行了追溯性審評，對新建研究堆開展全面安全審評，同時將核燃料循環設施納入嚴格的安全監管，并通過地區監督站對各核設施安全進行了統一監督管理，通過審評和監督活動改進完善了方法、規范了程序、鍛煉了隊伍。

　　在核安全國際合作方面也開展了大量卓有成效的工作。與法國、美國、日本、俄羅斯等國家簽署了核安全合作協議；完成了《國際核安全公約》的履約工作，并獲得了國際原子能機構組織的同行評議的好評；通過派遣人員到國外培訓等活動培養了一批核安全監管人才。

　　整合提高（1998~2008）

　　1998年，國家核安全局整建制地并入原國家環境保護總局，設立了核安全與輻射環境管理司，作為原環保總局的職能司。核與輻射安全監管工作得到加強和提高，被確立為環保工作的三大重點領域之一。監管職能得到擴充，尤其是于2003年整合了原由衛生部門承擔的核技術利用項目輻射安全監管職能。

　　至此，原國家環保總局（國家核安全局）實現了除軍工和軍事核設施的核安全監管之外的核安全監管、輻射安全監管、輻射環境安全監管職能和資源的統一管理。安全監管部門在機構設置、人員任用、行政管理、財政支持、技術保障方面完全獨立于發展部門，保障了核與輻射安全監管職能的正常和正確履行。全國核與輻射安全監督管理整體能力有了較大幅度的增強。國家核與輻射安全監管職能的行使由核安全與輻射環境管理司承擔，東北和西北核與輻射安全監督站陸續成立，原有四大地區監督站實現了行政級別的升格。技術后援進一步加強，為全國輻射環境監測提供技術支持，新成立了浙江輻射監測技術中心。監管組織體系逐步完善。

　　法規標準體系更為完善。一些高層次法律、條例的頒布取得重大進展。《放射性污染防治法》頒布實施，《核動力廠設計安全規定》、《民用核安全設備監督管理條例》等一系列法規修訂發布，注冊核安全工程師執業資格制度制定出臺。除法律和國務院條例外，其他核與輻射安全方面的部門規章、國家標準、技術導則等不斷建立和完善，并與國際先進水平接軌。

　　監管對象空前膨脹并不斷增加。核電站、研究堆、核燃料生產廠、乏燃料后處理廠、放射性廢物處置場、放射性同位素生產設施、Ⅰ類放射源和射線裝置，以及鈾礦等重點核設施由中央直接監管，其他則由地方按相同原則實施監管。

　　按照分類管理、分級管理、“誰審批、誰監督、誰負責”的原則，嚴格實行分階段安全許可證管理制度，并逐步具備了完整、獨立、有力的執法權力和手段。通過加強核電廠、研究堆及核燃料循環設施的安全審評和監督，提高核事故應急準備和響應能力，推廣核承壓設備許可證的管理等重點工作，推動了核與輻射安全監管水平的整體提升。

　　快速發展（2008~至今）

　　兩次重大的機構調整為國家核與輻射安全監管機構的發展提供了契機。

　　一是2008年國家核安全局牌子由環境保護部保留，國家核安全局保留行使對民用核設施的安全監管以及對外合作的職能；二是2011年原核安全管理司擴編為核設施安全監管司、核電安全監管司和輻射源安全監管司。這一期間，核能與核技術利用事業快速發展，安全業績持續保持，監管體制機制逐步成熟，核與輻射安全監管事業開始邁入快速發展的軌道。

　　監管職能有所調整，職能劃分更為明晰。環境保護部組建后核與輻射安全監管工作進一步加強，吸納了輸變電設施和線路的涉及輻射項目的環境影響評價職責。機構得到擴大，同時強化了職能部門之間的綜合協調以及對地方環保部門的業務督查職能。監管隊伍日益壯大，核與輻射安全監管機構和隊伍建設逐步加強，國家和省級兩級管理、地市協管的管理體制逐步完善。中央本級“三司、六站、兩中心”“三位一體”的監管組織體系不斷完善。地方監管機構持續壯大，部分省市設立了地方核安全局。

　　對運行和在建、擬建核設施項目的安全監管和審評工作進一步加強，民用核安全設備監督管理進一步規范，核設備現場監督制度建立并逐步健全。核技術利用輻射安全監管力度逐漸加大，放射性同位素和射線裝置安全監管基本規范，輻射安全狀況明顯好轉。

　　通過全國核技術利用專項行動，核實了全國現有核技術利用單位數量，并全部納入許可管理，許可證發放率達到100%，輻射事故發生率明顯降低，廢物處置場建設繼續推動，放射性廢物安全監管得到強化。全國城市放射性廢物庫已全部完成建設，并投入運行，三大中低放廢物處置場工程穩妥推進。電磁輻射環境監管出現新起色。

　　立法工作穩步推進，法規體系更趨完善。核與輻射安全法規標準審查專家委員會制度逐步固化并發揮作用。各省結合本地實際的地方立法得到加強。《核安全法》立法工作得到切實推動。

　　2013年，《核安全法》立法工作取得突破，已被全國人大常務委員會列為立法規劃二類項目，《核安全法》立法實現了實質性突破。

　　應急監測能力提升，監測體系不斷健全。民用核設施應急準備與相應工作的監督檢查工作不斷強化，核事故應急基礎能力建設得到加強，核與輻射監測能力建設項目全面推進，覆蓋全國的輻射環境監測網絡體系初步形成，核與輻射安全監管技術研發基地項目逐步取得進展。

　　福島核事故后，開展了兩次大規模的全國綜合性和專項安全檢查。對運行和在建核設施提出了安全改進要求，并開展了福島后安全改進行動。

　　開展了全國核技術利用、鈾礦冶及放射性物品運輸輻射安全檢查專項行動。《核安全與放射性污染防治“十二五”規劃及遠景目標》發布并不斷落實。