財政部、國家發展改革委、環境保護部近日聯合下發《排污權出讓收入管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），規范開展排污權有償使用和交易試點地區（以下簡稱“試點地區”）的排污權出讓收入征收、使用和管理。
《辦法》旨在規范排污權出讓收入管理，建立健全環境資源有償使用制度，發揮市場機制作用促進污染物減排。
《辦法》明確規定，排污權出讓收入屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方財政預算管理，統籌用于污染防治。《辦法》將從2015年10月1日起施行。
據了解， 2007年以來，國務院有關部門已組織天津、河北、內蒙古等11個省（區、市）開展了排污權有償使用和交易試點，試行企業等排污單位按規定限額排污，超標排污部分向市場購買指標。
從交易額來看，截至2013年底，11個試點地區排污權有償使用和交易金額累計近40億元。其中有償使用資金、交易金額分別為20億元左右，并由初期的政府儲備出讓為主逐步過渡到企業間自主交易為主。
業內人士認為，市場機制的引入成功改變了排污企業的支付和收益模式，為環境保護的市場化探索出了一條有效途徑。
從政策方向來看，2014年8月出臺的《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，正式從中央層面為排污權有償使用和交易制度建立確定了時間表，提出到2015年底前，試點地區全面完成現有排污單位排污權的初次核定。到2017年，試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。
隨著此次《辦法》正式出臺，排污權交易的配套政策開始逐漸完整起來，業界表示，排污權交易全面鋪開已進入倒計時。
“通過排污權交易，企業可以將減排這一行為轉化為資本。以前我們說環境治理是外部成本，企業不愿意去做。現在可以把做得好的成果轉化成資本到市場上進行交易。這對做得好的企業來說是一種激勵。”中國人民大學生態金融研究中心副主任、環境學院教授藍虹表示，排污權制度是通過市場經濟促進環境保護的重要手段之一，值得嘗試、探索和推廣。
“在目前的排污權交易中，做得相對比較好的就是碳交易。其他的像SO2、COD（化學需氧量）、BOD（生化需氧量）方面開展得并不如碳交易。”藍虹透露。
“因為排污權交易有一個總量控制的邊界，要求交易雙方具有類似的交易特性，買賣需求能保持一致。碳交易是基于全球溫室氣體減排的大背景，流動性也比較好。相對來說，像SO2的流動性就比較弱，一般局限在省內。而COD或者BOD則受流域的影響更為顯著。這就意味著上游企業削減的COD配額可以賣給下游企業，但是下游企業削減的COD配額無法賣給上游企業。”藍虹表示，SO2、COD、BOD的排污權交易機制要比CO2更為復雜，目前，這方面的交易機制設計有待完善，開展起來難度更大。
一個好的交易機制應該是怎樣的？
“明確的總量控制邊界、環境質量的同質性、受益者付費原則，這些都必不可少。”藍虹認為。
在征收繳庫方面，《辦法》規定試點地區地方人民政府采取定額出讓或通過市場公開出讓（包括拍賣、掛牌、協議等）方式出讓排污權。對現有排污單位取得排污權，采取定額出讓方式。對新建項目排污權和改建、擴建項目新增排污權，以及現有排污單位為達到污染物排放總量控制要求新增排污權，通過市場公開出讓方式。
排污權有效期原則上為5年。有效期滿后，排污單位需要延續排污權的，應當按照地方環境保護部門重新核定的排污權，繼續繳納排污權使用費。繳納排污權使用費金額較大、一次性繳納確有困難的排污單位，可在排污權有效期內分次繳納，首次繳款不得低于應繳總額的40%。《辦法》同時強調，分次繳納排污權使用費的具體辦法由試點地區確定。
關于兩種出讓方式，藍虹表示，之所以對既有排污單位和新增項目排污權采取不同的分配方式，目的之一在于減少排污權交易過程中的阻力，以便更好地實施。
“定額出讓和市場公開出讓的不同在于，前者是發放配額，在目前的階段來看是免費的，后者則是通過市場拍賣等方式進行配額交易。當前出讓應該仍是以免費為主，逐步向拍賣等市場方式轉變。定額出讓就排污權來說是免費的，但仍然要交固定的排污費，市場出讓是排污權的獲得需要費用，獲得后還需要繳納排污費。”藍虹指出。
《辦法》指出，排污權使用費由地方環境保護部門按照污染源管理權限負責征收。對現有排污單位取得排污權，考慮其承受能力，經試點地區省級人民政府批準，在試點初期可暫免繳納排污權使用費。通過市場公開出讓方式出讓排污權的，出讓底價由試點地區省級價格、財政、環境保護部門參照排污權使用費的征收標準確定。
同時，試點地區應當建立排污權儲備制度，將儲備排污權適時投放市場，調控排污權市場，重點支持戰略性新興產業、重大科技示范等項目建設。儲備排污權主要來源包括，預留初始排污權，通過市場交易回購排污單位的富余排污權，政府投入資金進行污染治理形成的富余排污權，排污單位破產、關停、被取締、遷出本行政區域或不再排放實行總量控制的污染物等原因，收回其無償取得的排污權。
在使用管理方面，《辦法》明確，排污權出讓收入納入一般公共預算，統籌用于污染防治。政府回購排污單位的排污權、排污權交易平臺建設和運行維護等排污權有償使用和交易相關工作經費，由地方同級財政預算予以安排。相關資金支付按照財政國庫管理制度有關規定執行。
北京大學財經法研究中心主任劉劍文認為，《辦法》明確將排污權出讓收入納入一般公共預算，必須專款專用于污染防治，有利于防止排污權出讓收入被挪作他用，從而影響排污權有償使用和交易制度發揮作用。
“當然，污染防治只靠排污權出讓收入是不夠的，還需要從財政預算安排相關經費。未來環保稅推出后，將與排污權有償使用和交易制度一起，綜合運用財稅政策和市場機制來推動環境管理。”劉劍文說。
《辦法》明確規定，任何單位和個人若出現擅自減免排污權出讓收入或者改變排污權出讓收入征收范圍、對象和標準或不按照規定的預算級次、預算科目將排污權出讓收入繳入國庫等情形的，將依照國家有關規定追究法律責任。涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。
記者了解到，目前所謂的排污權交易主要在污染企業之間展開。但有專家提出，排污權交易應該引入更多的相關方。“比如在流域排污權交易中，購買者不一定是污染企業，通過流域治理而獲取收益的相關方也可以納入到交易范疇中來。”有關專家表示，引進收益方的首要作用是幫助解決歷史遺留的污染問題。有的污染企業已經搬遷，或者難以找到污染相關方的，交易主體也就處于缺失狀態。
同時，現行排污權交易更強調控制工業企業等點源污染，但忽略了面源污染。已經有許多地方采用PPP模式治理污染取得了較好的效果，這些成果如能轉化成資本，到排污權市場上進行交易，那么就會增加污染治理的積極性，增強污染治理的內生動力。
“現在銀行等金融機構開始探索排污權抵押貸款，這是一種讓排污資本化的運作方式。既然大家都意識到了這方面的問題并開始探索解決，那么對于排污權交易制度的創新研究也就更有必要。”藍虹表示。
名詞釋義
《辦法》所稱污染物，是指國家作為約束性指標進行總量控制的污染物，以及試點地區選擇對本地區環境質量有突出影響的其他污染物。
排污權，是指排污單位按照國家或者地方規定的污染物排放標準，以及污染物排放總量控制要求，經核定允許其在一定期限內排放污染物的種類和數量。排污權由試點地區縣級以上地方環境保護主管部門按照污染源管理權限核定，并以排污許可證形式予以確認。
排污權出讓收入，是指政府以有償出讓方式配置排污權取得的收入，包括采取定額出讓方式出讓排污權收取的排污權使用費和通過公開拍賣等方式出讓排污權取得的收入。
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