探究大氣污染聯防聯控機制

　　空氣質量的好壞，正以前所未有的影響力改變著我們周遭的生活。

　　盡管部分地方政府已經針對霧霾天氣出臺了更為嚴格的重污染日應急方案，以盡可能減少空氣污染造成的損害，然而治標更需治本，轉變發展方式、優化能源結構、實施多污染物協同控制是充分條件，針對大氣污染的特點建立聯防聯控機制則是必要條件。

　　北京奧運會、上海世博會及廣州亞運會空氣質量保障的實踐證明，區域聯防聯控機制是一種能夠適應大氣污染無剛性邊界特點，能夠將經濟、科技、法律等多方面手段進行整合，并且有效的大氣污染治理機制。為此，2010年國務院辦公廳轉發了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，明確提出2015年要建立大氣污染聯防聯控機制。

　　目前，聯防聯控機制推進的情況如何?應該構建怎樣的聯防聯控機制?如何保障聯防聯控機制的有效實施?

　　我會想念中國的，我會想念中國快節奏的商業生活……但是，我不會懷念的是中國的空氣污染(這也是促使我們離開的第一大原因)……盡管在之前的很長時間里，在這里生活的優點遠遠比缺點要多，但在最近，這一天平向另一個方向傾斜了。如果純粹為了商業的目的，我很喜歡留在這里，但是，我現在有自己的家庭，有兩個小孩子，我必須為他們著想。

　　——Marc

　　老外Marc是一位荷蘭籍企業家，他在中國曾參與創辦了多家公司，包括赫赫有名的土豆網。而就在最近，已經在中國奮斗了13年的他，舉家遷往他國。走后，他在自己的個人網頁中留下了這樣一段話。

　　選擇離去的Marc，正是當下人們為追求更良好的生存環境而輾轉奔走的縮影，折射的卻是當下中國日益嚴重的空氣污染形勢。特別是今年初爆發的大范圍、長時間霧霾天氣，給我國的大氣污染防治工作再次敲響了警鐘，大氣污染治理已刻不容緩。

　　聯防聯控的核心是“五個統一”

　　統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調的“五個統一”是聯防聯控機制的核心。由于法律制度不完善、行政管理條塊分割、協調機制可操作性差等問題，目前大氣污染聯防聯控實施效果并不盡如人意。

　　具體來說，中國發展到今天，按行政區控制大氣污染的效果已經不明顯，因此需要區域內“統一規劃”。而事實上，目前我國大氣污染控制的思路仍以屬地管理為主流，忽略了空氣的流動性和復合污染的復雜性，使區域內的統一規劃沒有落到實處。此外，能源消耗，特別是燃煤量沒有進行區域內的統一考慮，或者說沒有按照區域內的環境容量來協調確定燃煤量。

　　涉及到“統一監測”，在聯防聯控機制中有更深一層的含義，中國環境科學研究院副院長柴發合認為:“所謂區域的‘統一監測’是指在建立區域管理機構的基礎上，突破行政邊界，開展區域層面的監測工作。其主要目的有兩個:一是校核各地方的監測結果，二是監測區域之間的相互影響。簡言之就是要在相互影響的輸送通道上設立監測點位。比如在區域的邊界上，根據監測結果來評判污染防治的進程、效果以及相互間的影響程度。”而目前這一工作開展的進度還非常緩慢。

　　2012年以來，環境保護部已經開始對全國74個城市的PM2.5展開監測并實時上報，可以說，我們正在向著統一監測和監測結果統一發布的道路前進。但是區域聯動的信息共享平臺尚未建立，區域內霧霾預警監測體系尚不健全，無法有效地預警預報霧霾發生、發展的過程，也就無法形成區域性應對霧霾的聯防聯控機制。

　　而統一監管、統一評估和統一協調，由于區域內的經濟發展階段和發展水平不同，環境執法尺度、準入條件不統一，再加上沒有統一的區域聯防聯控的領導機構，目前想要達到統一還存在困難。

　　聯防聯控不僅是一個概念

　　在我們為這項新機制勾畫藍圖之前，不妨先來看看其他國家的成功經驗。

　　“一談到聯防聯控，我們往往會形成一個比較宏觀的概念，可事實卻并非如此。例如在美國，聯防聯控已深入到其最基層的行政管轄區內。可以說，美國的大氣污染聯防聯控已經不是一個一般意義上的區域聯防聯控，它會針對環境質量改善的要求，需要在什么層面上實行聯防聯控，它就組織什么樣的聯防聯控的形式和機構，但萬變不離其宗，其目標就是為了改善環境質量。”在剛剛結束了對美國大氣污染治理的專題訪問后，柴發合發出了這樣的感慨。

　　他說，如今在美國，大到州與州之間，小到州內部的郡(市)都有針對大氣污染的聯防聯控。美國環保署(USEPA)按照《清潔空氣法》修正案規定，以《國家環境空氣質量標準》(NAAQS)為依據，將全美劃分為“防止嚴重惡化”(Prevention　ofSignificant　 Deterioration)地區和未達標區。為了加強對未達標地區空氣污染的控制，促使這些地區的空氣質量早日達到標準，EPA先后采取了分級限期達標、排污許可證制度、機動車強制檢查和保養以及“泡泡政策”等嚴格的控制措施。控制重點則主要集中在燃煤電廠、重點行業、燃煤設施、機動車等多個方面。但是它的一個重要的思想就是總量控制，并且是可交易的總量控制。

　　談到我國目前正在籌備的大氣污染聯防聯控機制建設工作，柴發合認為:“我國應該從建立‘自上而下’的‘一核多區’的機制設置、‘協同控制’的政策架構、‘共同但有區別’的監管和規劃、‘多主體’的協同責任以及系統的科技支撐體系等角度出發，建立我國大氣污染聯防聯控的監管體系，以此來全面實現區域污染聯防聯控的‘統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調’五個統一目標的機制。”

　　柴發合特別指出要建立“共同但有區別”的監管機制，由于我國在實行污染物總量控制政策之初沒有充分考慮不同城市經濟發展水平、生態環境敏感性、產業結構等因素的差異性，而采取了統一化分配的原則。在考核上僅以污染物總量削減為考核指標，忽略了對環境空氣質量同步改善的評價，最終導致城市乃至區域空氣質量改善與污染物總量削減未實現完全同步現象的發生。因此，他認為，“我國在制定大氣污染聯防聯控總體規劃的同時，還應結合各區域經濟發展水平、環境空氣質量現狀和環境管理水平等要素，針對重點城市群、新興城市群以及潛在城市群等進行分類指導和管理，重點在環境質量目標和達標時限上制定差別化的區域聯防聯控規劃。在區域統一監管、統一執法的前提下，還應針對重點區域實施特別限值規定，實現區域的差別化監管，構建我國‘共同但有區別’的大氣污染聯防聯控監管和規劃體系。”

　　除此之外，聯防聯控還應該具有清晰的層級劃分。“我覺得，層級可以劃分為國家級——大區域級——重點區域級——地市級。”柴發合接下來對此進行了詳細的闡述。

　　他指出，前兩個層級主要針對涉及到全國性的環境質量問題或大區域內的環境問題進行有效調控。“比如酸雨問題。以前我們一直是做‘兩控區’，這里面其實已經有了區域控制的概念，但也僅僅是把南方作為一個區域來考慮，而北方對SO2的控制僅作為點進行了考慮。現在來看，這其實并不符合解決區域污染問題的思路”。

　　“第三個層次的協調，是針對重點區域的協調。當下，我們需要重點關注我國的中東部地區”。柴發合認為，目前我國中東部地區污染已經連片，大面積范圍的污染區域日益顯現，這一區域以PM2.5和O3為代表的二次污染日趨嚴重，已成為空氣質量進一步改善的主要障礙。因此，對這里的協調主要是針對PM2.5 的污染和O3的污染控制。

　　“第四個層級的協調，需要強化地級市對大氣管理的協調職能”。柴發合認為，“在我國，國家級的環保部門往往從事政策制定與協調以及全國性的統一監督管理，省一級的環保部門往往充當著‘承上啟下’的角色，而地市級的環保部門往往才是真正的實踐部門。而從實際情況來看，真正從事環境管理實踐環節的地市級環保管理部門軟硬件都頗顯薄弱。”

　　聯防聯控，我們缺乏相應的機制

　　整個大氣污染聯防聯控機制既涉及到監管體系、科技支撐、資金投入，又涉及政策措施、協調機制、責任機制、考核機制等方方面面，可謂包羅萬象。

　　面對諸多的領域與環節，我們究竟該從何入手?

　　“國無法不治，民無法不立。”建立一套完備的大氣污染聯防聯控機制并將其落到實處，最為緊迫的是從法律制度著眼。

　　那么，在現有條件下，建立這項機制的法制基礎如何?存在的問題又當如何解決?

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　　■現有的法制基礎如何?

　　在我國目前的立法框架內，《環境保護法》雖然規定了地方政府對本轄區內的環境質量負責，但對于區域聯防聯控機制的構建卻沒有明確的立法規定。

　　而修訂中的《大氣污染防治法》雖然提及了區域聯防聯控機制，但并未對這一機制的具體內容做出規定。查閱《大氣污染防治法》的法律條文可以得知，自 1987年這部法律頒布以來，我國大氣污染單因子監管以及行政條塊化監管模式一直延續至今，或許可以說，正是這部法律中區域性大氣污染責任主體的缺失，直接導致了我國在區域性大氣污染方面出現了“少有監管、缺乏措施、無責任人”的狀態。

　　正如中國政法大學法學教授、環境資源法研究所所長王燦發所指出的，正是基于立法缺乏對聯防聯控的詳細規定，目前大氣污染聯防聯控機制仍然處于條塊分割的狀況，還未能形成一個有效的運轉機制，所以一系列聯防聯控的具體措施還難以實行。同時，他也指出，“原來我們制定的三同時制度、環境影響評價制度、征收排污費制度，其針對性并非區域間的大氣污染問題，所以很難借助這些環境管理制度來解決區域間大氣污染的問題。所以接下來，《環境保護法》以及《大氣污染防治法》在修改時，還需要在這方面加以規定。”

　　■如何完善相關法律?

　　對于如何完善現有立法，王燦發認為:“《大氣污染防治法》在修改時應該明確跨行政區的大氣污染防治，規定不同區域應該根據地域的不同情況采取共同的措施。同時，在《大氣污染防治法》提供相應立法根據的前提下，應該出臺相應的實施細則”。他認為，國務院還需再制定有關大氣污染聯防聯控的管理辦法或條例，這樣可操作性才強。

　　中國人民大學法學院副教授、法學博士竺效也認為《大氣污染防治法》必須做出相應調整。他提出，首先，區域聯防

　　聯控制度的適用范圍不應僅限于國家劃定的大氣污染防治重點區域，而應廣泛適用于任何因大氣污染自然特性而形成的跨縣級以上行政轄區的區域。“國家層面可以由國務院委托環境行政主管部門協調各相關的省(區、市)，通過簽訂區域大氣污染聯防聯控協議，建立協調機構和機制，但也應明確規定省級人民政府也須在其轄區內協調建立類似的跨縣級行政區域的聯防聯控機制，并適時調整、補充。”

　　“其次，大氣污染區域聯防聯控機制是一項系統工程，除常規性的監管措施外，還應協調建立污染防治的統一規劃、聯合監測、信息共享和公開、聯合預警、聯合應急響應等具體機制。”竺效說，2010年《大氣污染防治法》(修訂草案送審稿)在區域聯合預警和聯合應急響應機制上存在缺位，未能針對灰霾等嚴重大氣污染的預警和響應機制作出規定。

　　竺效認為，就此內容可以做出如下補充規定:如遇大氣受到嚴重污染，可能發生危害人體健康和安全的緊急情況，縣級以上人民政府應當及時啟動預警預案，及時發布大氣污染公告，采取責令排污單位停產或部分停產、部分機動車停駛、臨時降低供暖溫度等強制性應急響應措施。簽訂區域大氣污染聯防聯控協議的縣級以上人民政府，應及時召集區域大氣污染應急響應協調機構，根據國家有關大氣污染區域聯防聯控機制的規定和區域大氣污染聯防聯控協議的約定，適時啟動跨行政區域的應急預警和響應措施。

　　■修法需要時間，當下怎么辦?

　　一項法律的修訂并非能在短時間內完成，在當前大氣污染形式嚴峻，需要進行聯合防治的情況下，我們應作何選擇呢?

　　受北京奧運會期間大氣治理成功經驗的啟發，有人提出大氣污染防治區域綜合協調監管機制可以通過相關地方政府聯合發布地方政府規章的方式來實現，甚至可以探索各相關地方人大分別制定立法目的、內容相協調的地方立法的方式。

　　但竺效卻有著不同的看法:“缺少全國性立法，地方立法的作用將十分有限”。他以北京市為例，“例如，2013年1月公開征求意見的《北京市大氣污染防治條例(草案送審稿)》在其第一章‘總則’第十一條設計了‘聯防聯控’制度，但僅原則規定了‘根據國家有關區域大氣污染聯防聯控規劃，市人民政府應當積極與相關省市推動區域聯防聯控工作，建立相關區域合作制度’，由于沒有明確規定剛性的‘抓手’性措施，也就無法根據條例規定來明確，類似遭遇灰霾嚴重污染時，周邊跨行政區域政府須采取臨時性應急停產、停駛這樣的措施。”

　　而王燦發則認為:“現階段，我們可以先通過出臺規范性文件，對大氣污染區域聯防聯控進行實踐，積累經驗以后再規定到法律當中去。最好的辦法是由國務院辦公廳專門出臺有關大氣污染區域性聯防聯控的辦法或條例，這樣法律效力會比較高，不然，僅僅依靠環境保護部一個部門，難以協調各個省(市、區)的大氣污染防治工作。”