新修訂《中華人民共和國農產品質量安全法》解讀

新修訂的《中華人民共和國農產品質量安全法》（以下簡稱“農產品質量安全法”），于2023年1月1日施行。本次修訂貫徹落實習近平總書記“四個最嚴”“產出來”“管出來”等指示要求，進一步完善了農產品質量安全監管制度，強化了法律責任和處罰力度，與《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱“食品安全法”）有機銜接，實現“從田頭到餐桌”的全過程監管，對提升農產品質量安全治理水平，保障“舌尖上的安全”，滿足人民對美好生活的需要，助推農業農村高質量發展具有重大而深遠的意義。

本次農產品質量安全法修訂的一個重大變化，也是一個重要亮點，是順應新時代農產品質量安全監管需要，明確把農戶納入法律調整范圍，規定了農戶在農產品質量安全方面共同但有區別的法律責任，實現了對所有農產品生產經營者的監管全覆蓋，并且法律細化強化了條文的可操作性和責任追究的可實現性，以用好法治手段，強化農產品質量安全全鏈條治理、全主體監管、全方位保護。

01 "農戶生產經營在農產品供給中占據重要地位，新時代加強農產品質量安全監管必須把農戶管起來。這是貫徹習近平總書記“四個最嚴”指示精神的必然要求，也是提升農產品質量安全水平的現實需要。"

農業農村現代化是中國式現代化的重要內容，關系到中國特色社會主義現代化目標實現的進度、質量和成色。與加速推進的新型工業化、信息化、城鎮化相比，農業農村現代化目前仍然是突出短板。中國作為一個農業大國，大國小農將是很長一段時期的基本國情，這決定了中國實現農業農村現代化，必須高度重視并解決小散農戶的問題，把農戶生產和現代農業有機銜接起來，加速推動農戶的現代化轉型。

現階段農戶生產經營仍是我國農業生產的基本面。據有關方面統計，按照世界銀行耕地面積2公頃及以下為小農戶的標準，2019年我國從事農業生產經營的小農戶有2.1億戶，占農戶總數的86.9%；現有的15.45億畝家庭承包經營耕地，仍然由承包農戶耕種的為9.9億畝，占耕地總面積的近2/3；流轉出去的耕地5.55億畝，占耕地總面積的1/3略強。從流入的主體看，流入到農戶的面積最大，為3.12億畝，占流轉總面積的 56.78%，其他流入方是家庭農場、農民合作社和涉農企業等。因此，農戶經營是中國農業發展和糧食生產的基本力量。如果考慮到老百姓日常消費的“菜籃子”產品品種多、生長周期短、勞動密集型強，農戶生產所占的比例只會更加可觀。

2006年制定原農產品質量安全法時，當時農產品質量安全問題比較突出，“瘦肉精”、高毒農藥等帶來的食物中毒事件高發頻發。當時立法的一個重要考慮是，對農產品質量安全需要先從規模主體抓起，對監管對象“抓大放小”，將農產品生產企業、農民合作社作為重點監管對象并明確了法律責任，對農戶提出了保障上市農產品質量安全的原則性要求，但沒有規定具體的法律責任。但是隨著實踐發展，對農戶加強監管變得越來越迫切，需要從法律上、制度上、實踐上壓實農戶的質量安全主體責任。本次法律作出修訂主要源于三個方面的因素考量。

第一，習近平總書記“四個最嚴”指示精神，對加強農戶監管有明確指向。

生產經營者是農產品質量安全的第一責任人，抓農產品質量安全最關鍵的就是要壓實生產經營者的主體責任。早在2013年12月中央農村工作會議上，習近平總書記就指出，只有把所有農戶、食品加工企業和作坊、食品經營企業都納入監管視野并落實責任追究制，才能真正織出一張確保食品安全的天羅地網；2015年5月十八屆中央政治局第二十三次集體學習時，習近平總書記再次強調把所有農戶、合作社、龍頭企業、收儲運商販等都納入監管視野，落實好生產經營者第一責任。習近平總書記的重要論述，為加強對農戶的監管、實現監管對象全覆蓋提供了根本遵循，是法律修訂明確農戶法律責任的重要思想源泉和行動指引。

第二，食品安全法和農藥管理條例等法律法規為明確農戶的法律責任打下基礎，各地監管也積累了實踐經驗。

2015年全國人大常委會修訂食品安全法時，明確了食品安全標準是強制執行的標準，包括農戶在內的所有生產者、經營者都必須遵守；該法還對食用農產品生產者在農業投入品使用方面作了比較細致的要求，例如第四十九條規定“嚴格執行農業投入品使用安全間隔期或者休藥期的規定”“不得使用國家明令禁止的農業投入品”“禁止將劇毒、高毒農藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規定的農作物”等，這些要求對農戶也具有強制約束力。2017 年國務院修訂《農藥管理條例》，對農戶的法律責任進一步作了細化，例如第六十條規定對不按照農藥的標簽標注使用農藥、使用禁用的農藥等行為，農藥使用者為個人的，處 1 萬元以下罰款。從上述法律法規的內容看，農戶在農產品質量安全方面承擔法律責任是有規可依、有例可循的。

為落實農產品和食品安全嚴防嚴控嚴管要求，各地依據最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的食品安全刑事案件司法解釋以及地方性條例，在加強農戶監管上做了很多探索，還發布了一些案例，發揮了以案釋法的警示作用。例如，寧夏回族自治區農業農村廳在 2021 年 6 月監督抽查中，發現青銅峽市莊某某生產的辣椒檢出蔬菜禁用農藥氧樂果，經調查是莊某某把自家購買的用在玉米上的農藥氧樂果噴在了辣椒上。執法人員對該批次辣椒予以查封并對整個大棚就地銷毀，將該案移送到公安局。再比如，四川省成都市農業農村局在監督抽查時，發現新津區張某某生產的韭菜常規農藥腐霉利超標，依據《成都市食用農產品質量安全條例》對當事人沒收違法所得 235 元，處以罰款 750 元。這些案例從網上可以公開查閱，都是地方公布的農產品質量安全執法典型案例，農戶有的是違規使用蔬菜禁用農藥，有的常規藥物殘留超標，但都被追究了法律責任，說明對農戶進行處罰有實踐基礎。

第三，新時代提升農產品質量安全水平，需要補齊農戶監管這個短板。

近年來我國主要農產品質量安全例行監測合格率穩定在97%以上，不合格農產品僅占2%~3%，這其中農業生產方式的綠色化、規模化轉型發揮了根本作用。之所以個別品種質量安全水平還不太高，一個重要原因是部分農戶生產質量安全控制不到位。農業農村部在2021年專門部署開展了食用農產品“治違禁 控藥殘 促提升”三年行動，其中要解決的一個重點突出品種是豇豆藥殘問題。調研反映，在很多主產省，豇豆種植都是以農戶為主，每戶種植一般不超過 5 畝，不少農戶用藥憑感覺、多種藥隨意混用、執行用藥安全間隔期不到位。如果不把農戶納入監管，豇豆藥殘這樣的問題就很難解決。因此，明確農戶法律責任，是解決農產品質量安全突出問題、提升農產品質量安全水平的迫切需要。近年全國“兩會”上，人大代表、政協委員多次呼吁將農戶納入監管。2018年全國人大常委會執法檢查也指出要加快修法，拓寬法律調整范圍。

02 "明確把農戶納入監管范圍并規定相應的法律責任，是本次農產品質量安全法修訂的重要制度創新。考慮到農戶的實際生產條件和擔責能力，法律對農戶的法律責任做了合理區分。"

“誰生產誰負責、誰經營誰負責”，是農產品質量安全監管的一個基本原則。但是，這樣一個看似常識性的觀念，卻并不容易被大家接受。長期以來，社會各界對農產品質量安全問題非常關注，不管是前些年曝光的“三聚氰胺”“瘦肉精”等非法添加現象，還是近年來公眾擔憂的農藥殘留超標、獸用抗菌藥物濫用，只要問題一曝光，公眾的第一反應就是“監管部門是不是履職了？”在保障公共安全和民生福祉上，政府部門的監管履職確實責任重大、不可或缺，但是我們始終不能忘記，農產品質量安全首先是“產出來”的，政府監管履職不能包打天下，不能替代或包辦生產經營者本身應當承擔的主體責任。否則，農產品質量安全問題治理不僅不能正本清源，反而會因為監管不能承受之重，而導致權責失衡、責任錯位。

正因為農產品生產經營者的主體責任是第一位的，是農產品質量安全責任體系和制度構建的基石，所以這次法律修訂把農戶納入調整范圍并規定相應的法律責任。這是農產品質量安全監管制度構建的一個重要突破，也是立法價值導向的一個重要引領，有利于壓實各方面責任，做到各負其責、各盡其責，權責一致、齊抓共管。對法律修訂明確農戶的法律責任，可以從以下幾個方面綜合把握。

第一，法律對農戶責任的規定要放在“農產品生產經營者”這一大概念范圍內理解，既要遵照對所有生產經營者的普遍性要求，也要把握對農戶的差異性要求。

新修訂的農產品質量安全法，對農產品生產經營主體的名稱有多種表述，最常見的是“農產品生產經營者”，這一概念出現了 29 次。法律中還出現了農產品生產企業、農民專業合作社、農業社會化服務組織、農戶、農產品批發市場、農產品銷售企業、從事農產品收購的單位和個人、從事農產品冷鏈物流的生產經營者、通過網絡平臺銷售農產品的生產經營者等各種不同類型、不同環節或新業態的具體生產經營者。需要注意的是，把握農戶的法律責任，首先要明確農戶本身是農產品生產經營者的一種類型，法律規定的對所有生產經營者都普遍適用的法律責任，農戶也必須遵守。比如，法律第七條規定的主體責任，“農產品生產經營者應當對其生產經營的農產品質量安全負責。農產品生產經營者應當依照法律、法規和農產品質量安全標準從事生產經營活動，誠信自律，接受社會監督，承擔社會責任”。這樣的普遍性責任還包括不得違反特定農產品禁止生產區要求，不得向農產品產地違規排放，不得使用國家禁止使用的農業投入品，應當協助、配合農產品質量安全監督檢查，不得拒絕、阻撓，等等。此外，法律還規定了對農戶的特殊責任條款，比如，法律第三十四條規定銷售的農產品應當符合農產品質量安全標準，要求農產品生產企業、農民專業合作社應當通過檢測為上市農產品把關，但考慮到不宜加重農戶負擔，也為滿足農戶的檢測需求，規定農業技術推廣等機構應當為農戶等農產品生產經營者提供檢測技術服務。

第二，法律對農戶責任的規定是全方位的，包括產地環境、投入品使用、保障上市農產品安全等多方面內容。

當前基層農產品質量安全監管工作有種現象，覺得“監管就是搞檢測”“檢測就是抓快檢”，把每年完成多少個快檢樣品任務作為考核標準。這種以快檢為中心的鄉鎮監管工作布局，不利于農產品質量安全“產出來”“管出來”兩手抓兩手硬，也給生產者一種誤解，仿佛農產品質量安全由政府檢測把關就行，而不是由自己對全鏈條質量安全把控負責。實際上，不管 2006 年原法還是這次修訂后的新法，都規定了農產品產地、農產品生產和農產品上市把關等內容，是對質量安全的全鏈條全過程監管。對農戶的法律責任，本次修訂貫徹了風險預防、全程控制的要求。比如，在產地環境上，法律第二十一條規定任何單位和個人不得在特定農產品禁止生產區域種植、養殖、捕撈、采集特定農產品和建立特定農產品生產基地，這里的“任何單位和個人”就肯定包括農戶在內。在投入品管理上，法律第二十三條規定農藥、肥料、農用薄膜等農業投入品的生產者、經營者、使用者應當按照國家有關規定回收并妥善處置包裝物和廢棄物，意味著農戶也需要履行回收義務。在農產品銷售上，法律第三十四條規定對不得銷售的農產品應當依法進行處置，農戶對此也必須執行。這些要求的落實，都有賴于加強對農戶的宣傳教育引導和日常巡查檢查，這也是基層監管應當重點發力的。

第三，法律對農戶責任的規定既有強制性也有引導性的，兼顧了現實監管需要和未來提升空間。

法律的價值功能是多向度多層次的，既有約束性，也有引領性。農產品質量安全法修訂比較好的貫徹了這一原理，對農產品生產經營者，一方面從守底線、保安全的角度，用“禁止”“不得”“應當”等條款規定了強制性義務，體現了農產品質量安全責任的剛性；另一方面，著眼于高質量發展，用“鼓勵”“支持”“引導”等表述，從激發潛能的角度，給生產經營者提供了發展空間，也有利于地方創設政策支持。對農戶的法律責任規定上也是如此，既堅持原則堅守底線，也把握靈活性和可行性，努力做到該嚴的嚴，該硬的硬，該柔的柔。法治是一種規則之治，正是這種法律制度安排上的守底線嚴字當頭、拉高線創新活力，為新時代農產品質量安全監管執法的以人為本、剛柔并濟提供了指引。

第四，法律充分考慮國情農情，按照共同但有區別的原則對農戶在處罰額度和責任追究形式上作了合理區分。

農戶在相當長的歷史時期內，仍然是我國農產品生產供給體系的重要組成部分，在監管中既要明確底線責任要求，但也不宜超越實際過高要求，否則法律條款規定罰款太多執行不下去，還影響法律嚴肅性。本次法律修訂作出了與規模化生產經營主體有區別的制度安排。比如，在內部管控制度、人員配備、產品上市前檢測、承諾達標合格證開具等方面沒有作強制性規定，主要通過扶持政策進行引導和幫扶提升。在同一違法行為的處罰上，對農戶的處罰額度也明顯低于規模生產主體，避免罰款過多過重。比如，針對使用禁用藥物這一行政處罰上最重的違法情形，對農戶罰款是一千到一萬元范圍，對其他生產經營主體最低為十萬元。這樣設置充分考慮了農戶的經營規模大小不一，特別是一些自產自銷的小農戶，有時違法貨值金額可能僅有幾十上百元，實際獲利非常有限，因此罰款幅度也定得比較低。

此外，在責任追究形式上，考慮到罰款這一經濟處罰方式，對故意違法添加、使用禁用藥物的嚴重違法行為有可能難以發揮震懾和防范作用。法律按照嚴字當頭、處罰到人的精神，專門新增“拘留”處罰措施。修法調研中，地方反映對農民罰款，罰的多了執行不下去，罰的少了沒效果，但是拘留幾天對農民聲譽有影響，教育和威懾效果好。刑法第七十條專門規定可以由公安機關給予拘留的三種情節嚴重的情形，即：使用禁用藥物、銷售含有禁用藥物的農產品；銷售含有國家禁止使用的農藥、獸藥或者其他化學物質的農產品；銷售病死毒死或死因不明的動物產品及其制品。

03 "貫徹落實新修訂的農產品質量安全法，需要抓緊把農戶的宣傳培訓工作做到位。在具體執法實踐中要堅持包容審慎監管，注重情理法統一。"

法律將農戶納入監管范圍，并規定了相關的法律責任，這對基層監管工作抓落實是一個挑戰，相關工作需要盡快跟進到位。一是加強法律宣貫。通過標語、橫幅、大喇叭和微博、微信、短視頻等群眾喜聞樂見的渠道，廣泛向農戶講清楚新的農產品質量安全法規定了“禁止做什么”“應當做什么”“鼓勵支持做什么”，講清楚權利、義務、責任、后果。同時，要把國家禁止使用的農藥、獸藥名錄清單發放到千家萬戶，讓農戶知曉相關規定。很多農戶文化層次不高，宣貫工作一定要注意針對性。各地可以遴選一批基層宣講員，深入田間地頭村巷開展宣傳，形式要活潑生動，內容精煉抓重點，讓農民聽得懂、記得住、會操作。二是日常監管工作要把農戶作為重要對象納入。巡查檢查、監督抽查和風險監測，都要通過制度安排，含有一定比例的農戶。三是加強典型案例發布。發揮以案說法案例警示作用，重點是針對違規使用禁用藥物、常規藥物殘留超標等行為，用身邊人教育身邊事。

農產品質量安全工作需要重典治亂，在守底線、保安全的問題上怎么重視都不為過，但重視不等于重罰，執法要有溫度。考慮到我國農業種植養殖效益比較低，絕大多少都是微利經營，針對農戶的執法工作需要兼顧對弱勢群體的保護，統籌考慮政治效果、法律效果和社會效果。相關部門對農戶的執法，要堅持以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。特別是對輕微違法、初次違法的農戶，要堅持包容審慎監管，堅持處罰與教育相結合，把教育提醒和督促整改做到前面。對確實需要給予罰款處罰或治安拘留的，應確屬公平、必要、適當，符合公序良俗和百姓期待，做到合情合理合法。

轉自：河北省農業農村廳