最高檢與環境部等九部委聯合發文，協作污染防治攻堅戰

　　最高檢與生態環境部等九部委聯合印發意見加強檢察公益訴訟協作配合

　　依法打好污染防治攻堅戰

　　日前，最高人民檢察院與生態環境部等九部委聯合印發《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》（下稱《意見》），就在檢察公益訴訟中加強協作配合，合力打好污染防治攻堅戰，共同推進生態文明建設形成協作意見。

　　最高檢第八檢察廳負責人在通氣會上介紹了《意見》的相關情況。據介紹，為貫徹落實黨中央、國務院關于打好污染防治攻堅戰的各項決策部署，充分發揮檢察機關、行政執法機關職能作用，最高檢、生態環境部會同國家發展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局等部門聯合印發了該《意見》。

　　《意見》共21條，從線索移送、立案管轄、調查取證、司法鑒定、訴前程序、提起訴訟、日常聯絡、人員交流等8個方面作出了明確規范，為依法辦理公益訴訟案件、合力打好污染防治攻堅戰提供了有力的制度支撐。

　　在線索移送方面，《意見》完善了公益訴訟案件線索移送機制，明確行政執法機關發現涉嫌破壞生態環境和自然資源的公益訴訟案件線索，應及時移送檢察機關辦理。《意見》還提出建立交流會商和研判機制，建立健全信息共享機制。

　　在立案管轄方面，《意見》指出，要探索建立管轄通報制度，堅持根據監督對象立案，探索立案管轄與訴訟管轄適當分離。上級檢察機關可根據案件情況，綜合考慮被監督對象的行政層級、生態環境損害程度、社會影響、治理效果等因素，將案件線索指定轄區內其他下級檢察機關立案。

　　在調查取證方面，《意見》明確要建立溝通協調機制，對于重大敏感案件線索，應及時向被監督行政執法機關的上級機關通報情況。行政執法機關應積極配合檢察機關調查收集證據。要建立專業支持機制，做好公益訴訟與生態環境損害賠償改革的銜接。

　　在司法鑒定方面，《意見》指出，要探索建立檢察公益訴訟中生態環境損害司法鑒定管理和使用銜接機制。探索完善鑒定收費管理和經費保障機制，與相關鑒定機構協商，探索檢察機關提起生態環境損害公益訴訟時先不預交鑒定費，待法院判決后由敗訴方承擔。依法合理使用專家意見等證據。

　　在訴前程序方面，《意見》明確了行政執法機關履職盡責的標準，要強化訴前檢察建議釋法說理，依法履行行政監管職責。

　　在提起訴訟方面，《意見》規定檢察機關應依法提起公益訴訟。經過訴前程序，行政執法機關仍未依法全面履行職責，檢察院依法提起行政公益訴訟。行政執法機關應依法參與訴訟活動。

　　《意見》還就日常聯絡和人員交流等問題作出了規定。生態環境部法規與標準司負責人、司法部公共法律服務管理局有關負責人在通氣會上介紹了有關情況。

　　最高人民檢察院第八檢察廳負責人就《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》答記者問

　　日前，最高人民檢察院與生態環境部等九部委聯合印發《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》（下稱《意見》），為依法辦理公益訴訟案件、合力打好污染防治攻堅戰提供了有力的制度支撐。《意見》出臺的背景是什么？主要內容有哪些？記者就相關問題采訪了最高檢第八檢察廳負責人。

　　問：最高檢與生態環境部等九部委出臺《意見》的主要背景是什么？

　　答：近年來，全國檢察機關堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想為指引，圍繞“講政治、顧大局、謀發展、重自強”檢察工作總要求，持續聚焦“美麗中國”“健康中國”“法治中國”戰略，深入貫徹落實黨中央關于打好污染防治攻堅戰的各項決策部署，積極履行刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能，加強與有關部門協作配合，為依法打好污染防治攻堅戰、深入推進生態文明建設提供了有力司法保障。

　　總體上看，檢察機關參與和保障打好污染防治攻堅戰取得一定成效，但也存在不少問題。張軍檢察長對此高度重視，多次強調要與生態環境部等有關職能部門加強溝通，了解環境治理方面存在的突出問題、發現的案件線索，有針對性地加強頂層設計、方向引領，在案件來源、司法鑒定等方面加強協調配合，真正發揮檢察官作為公共利益代表的作用。最高檢不同層面與自然資源部、生態環境部、司法部等部門，就加強協作配合、辦案指導、解決鑒定難等問題交換了意見。國家發改委長江辦還主動派員到最高檢調研，就和檢察機關加強長江經濟帶生態保護和溝通協作的有關問題進行了交流。在前期工作的基礎上，我們起草了《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見（稿）》，并于2018年11月22日在最高檢召開“檢察機關加強協作配合服務打好污染防治攻堅戰座談會”，最高檢張軍檢察長和生態環境部李干杰部長出席并發表重要講話，生態環境部等九部委有關部門負責同志參加會議，就落實中央決策部署、形成打好污染防治攻堅戰合力進行了深入交流，經多次征求各部委意見，大家協商一致達成共識，最終形成該《意見》并正式會簽下發。

　　問：在研究制定《意見》的過程中，你們的主要考慮是什么？

　　答：公益保護是一項系統工程，需要社會各界的廣泛認同和積極參與。我們在研究制定該文件時，主要堅持了以下幾點原則：

　　一是堅持問題導向。我們在前期進行了充分調研，了解到各地檢察機關在司法辦案過程中還存在不少問題。比如在辦理生態環境案件時，還存在確定管轄難、調查取證難、司法鑒定難、法律適用難等實際問題，特別是生態環境損害司法鑒定機構少、費用高、周期長已成為制約檢察機關辦理環境污染案件的一個瓶頸；比如檢察機關與相關行政機關執法之間的協調配合機制不暢，信息通報、聯席會議、協作配合等機制沒有常態化運作等問題；比如公益訴訟辦案中還存在對行政機關是否依法履行職責標準認識不統一，檢察建議說理性不強、精準性不夠等問題；比如檢察機關專業化水平不夠、專業人才普遍缺乏、辦案專業化水平亟需提高等問題。這些都需要檢察機關與行政機關進一步加強溝通協調、完善頂層設計，發揮各自的職能優勢，多方聯動破解難題，形成生態環境保護的“組合拳”。

　　二是堅持協作共贏。張軍檢察長反復強調，要樹立雙贏多贏共贏的監督理念，與其他部門形成良性、互動、積極的工作關系。我們在起草該文件過程中，多次征求了生態環境部等九部委的意見建議，并就重點問題、重點事項進行反復磋商，通過真誠溝通達成一致共識；在具體內容上，也充分體現雙贏多贏共贏的理念，在公益訴訟工作中，通過加強全方位的協作配合，促進檢察機關依法辦案，推動行政機關依法行政，共同形成公益保護合力，努力實現政治效果、社會效果、法律效果的有機統一。

　　三是堅持規范執法。此次出臺的文件，不僅明確了行政執法機關履職盡責的標準和應訴的有關規定，更多的是對檢察機關司法辦案相關流程進行了規范，比如線索移送、立案管轄、調查取證、訴前程序等等，都體現了嚴格規范司法的要求。同時，在辦案中更加注重辦案的質量和監督的精準性，力求通過優化監督實現強化監督，不搞粗放式辦案，不片面追求辦案的數量規模和辦案效果的統計數據，以實實在在的辦案效果促進公益訴訟的穩步健康發展，為打好污染防治攻堅戰提供有力法治保障。

　　問：《意見》的主要內容是什么？主要出于哪些方面的考慮？

　　答：《意見》共21條，根據檢察機關和行政機關在公益訴訟和執法司法中遇到的實際困難和突出問題，從線索移送、立案管轄、調查取證、司法鑒定、訴前程序、提起訴訟、日常聯絡、人員交流等8個方面作出了相關規定。具體而言，主要涉及幾個方面的機制建設。

　　一是建立了公益訴訟線索移送、會商研判和信息共享機制。積極借助行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺的經驗做法，進一步明確線索移送標準，逐步實現生態環境和資源保護領域相關信息實時共享。每年由檢察機關召集各單位，就相關領域行政執法和公益訴訟線索情況進行交流會商，共同研判解決存在的突出問題。

　　二是進一步規范了檢察機關相關辦案流程和機制。探索建立管轄通報制度，對于多個檢察機關均有管轄權的情形，上級檢察機關可與被監督行政機關的上級機關加強溝通、征求意見；明確了根據監督對象立案的原則，對司法實踐中存在的“一事多立”等現象予以規范；探索立案管轄與訴訟管轄適當分離，對涉及集中管轄的問題作出相應規定；堅持訴前程序與提起訴訟并重，以提起訴訟的標準去辦理訴前程序案件，進一步強化訴前檢察建議內容的釋法說理和相關法律文書的規范性。

　　三是不斷完善生態環境損害司法鑒定機制。主要考慮從三個方面入手：一是針對司法實踐中存在的司法鑒定委托難、鑒定標準不統一等問題，適當吸納相關行政執法機關的鑒定檢測機構，加快準入一批訴訟急需、社會關注的生態環境損害司法鑒定機構。二是針對鑒定費用高的問題，探索建立收費管理和經費保障機制。由司法部、生態環境部會同國家發展改革委等部門指導地方完善司法鑒定收費政策。探索將鑒定評估費用列入財政保障。與相關鑒定機構協商，探索檢察機關提起生態環境損害公益訴訟時先不預交鑒定費，待人民法院判決后由敗訴方承擔。目前，關于先不預交鑒定費的問題，已經有一些有資質的鑒定機構主動上門，表示愿意先出具鑒定結論，鑒定費待案件判決后由敗訴方承擔。三是依法合理使用專家意見等證據。涉及案件專門性問題難以鑒定等情況，可以結合案件其他證據，并參考行政執法機關意見、專家意見等予以認定。

　　四是進一步明確行政執法機關履職盡責的標準。對行政執法機關不依法履行法定職責的判斷和認定，明確了三個原則性標準，即以是否采取有效措施制止違法行為、國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護、是否全面運用法律法規、規章和規范性文件規定的行政監管手段為標準。在司法實踐中，對于行政執法機關主觀上有整改意愿，積極實施履職行為，但由于受季節氣候條件、施工條件、工期等客觀原因限制，無法在法定期間內或在檢察建議回復期內整改完畢的，不能一概認定為未依法履行職責。最高檢下一步將會同有關行政執法機關及時研究出臺文件，進一步明確行政執法機關依法履行法定職責的認定標準。

　　五是建立特邀檢察官助理等人員交流機制。提出建立人員交流和培訓機制。檢察機關和相關行政機關可定期互派業務骨干掛職，強化實踐鍛煉和專業化建設。在去年11月22日召開的座談會上，最高檢與生態環境部簽署了互派干部掛職交流合作協議，雙方每年將互派業務骨干掛職交流。檢察機關將邀請具有司法從業資格的行政人員任命為檢察官助理，在任期內參與相關專業案件的辦理。下一步，我們將根據辦案需要和各方需求，適時擴大掛職交流的范圍，不斷提高檢察人員辦理公益訴訟案件的專業化水平和能力。

　　六是建立完善日常聯絡機制。文件明確了日常溝通聯絡和重大情況通報制度，對于各方召開聯席會議的成果，以會議紀要、會簽文件、共同出臺指導意見等形式予以明確。對于涉及生態環境行政執法及檢察公益訴訟的重大案件、事件和輿情，各方應及時相互通報，共同研究制定處置辦法。

　　最高人民檢察院、生態環境部及國家發展和改革委員會、

　　司法部、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局

　　關于印發《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》的通知

　　各省、自治區、直轄市人民檢察院、生態環境廳（局）及發展和改革委員會、司法廳（局）、自然資源、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業農村、林業和草原主管部門，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院、生態環境主管部門及發展和改革委員會、司法局、自然資源、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業農村、林業和草原主管部門：

　　現將《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》印發給你們，請結合本地實際，認真貫徹落實。執行中遇到的問題，請及時向最高人民檢察院、生態環境部及國家發展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局報告。

　　最高人民檢察院

　　生態環境部

　　國家發展和改革委員會

　　司法部

　　自然資源部

　　住房城鄉建設部

　　交通運輸部

　　水利部

　　農業農村部

　　國家林業和草原局

　　2019年1月2日

　　關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見

　　為貫徹落實黨中央、國務院關于打好污染防治攻堅戰的各項決策部署，充分發揮檢察機關、行政執法機關職能作用，最高人民檢察院、生態環境部會同國家發展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局等部門，就在檢察公益訴訟中加強協作配合，合力打好污染防治攻堅戰，共同推進生態文明建設，形成如下協作意見。

　　一、關于線索移送的問題

　　1．完善公益訴訟案件線索移送機制。各方應積極借助行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺的經驗做法，逐步實現生態環境和資源保護領域相關信息實時共享。行政執法機關發現涉嫌破壞生態環境和自然資源的公益訴訟案件線索，應及時移送檢察機關辦理。

　　2．建立交流會商和研判機制。各單位確定相關職能部門共同建立執法情況和公益訴訟線索交流會商和研判機制，由檢察機關召集，每年會商一次，確有需要的，可隨時召開。有關行政機關也可就本系統行政執法和公益訴訟線索情況單獨進行交流會商，共同研究解決生態環境和資源保護執法中的突出問題。檢察機關對生態環境和資源保護領域易發、高發的系統性、領域性問題，可以集中提出意見建議；行政執法機關對檢察機關辦案中的司法不規范等問題，可以提出改進的意見建議。

　　3．建立健全信息共享機制。根據檢察機關辦理公益訴訟案件需要，行政執法機關向檢察機關提供行政執法信息平臺中涉及生態環境和資源保護領域的行政處罰信息和監測數據，以及環保督察等專項行動中發現的問題和線索信息。檢察機關定期向行政執法機關提供已辦刑事犯罪、公益訴訟等案件信息和數據信息。進一步明確移送標準，逐步實現行政執法機關發現公益訴訟案件線索及時移送檢察機關、檢察機關發現行政執法機關可能存在履職違法性問題提前預警等功能。

　　二、關于立案管轄的問題

　　4．探索建立管轄通報制度。檢察機關辦理行政公益訴訟案件，一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的同級人民檢察院立案并進行訴前程序。對于多個檢察機關均有管轄權的情形，上級檢察機關可與被監督行政執法機關的上級機關加強溝通、征求意見，從有利于執法辦案、有利于解決問題的角度，確定管轄的檢察機關。

　　5．堅持根據監督對象立案。對于一個行政執法機關涉及多個行政相對人的同類行政違法行為，檢察機關可作為一個案件立案；對于一個污染環境或者破壞生態的事件，多個行政機關存在違法行使職權或者不作為情形的，檢察機關可以分別立案。

　　6．探索立案管轄與訴訟管轄適當分離。上級檢察機關可根據案件情況，綜合考慮被監督對象的行政層級、生態環境損害程度、社會影響、治理效果等因素，將案件線索指定轄區內其他下級檢察機關立案。在人民法院實行環境資源案件集中管轄的地區，需要提起訴訟的，一般移送集中管轄法院對應的檢察院提起訴訟。

　　三、關于調查取證的問題

　　7．建立溝通協調機制。檢察機關在調查取證過程中，要加強與行政執法機關的溝通協調。對于重大敏感案件線索，應及時向被監督行政執法機關的上級機關通報情況。行政執法機關應積極配合檢察機關調查收集證據。

　　8．建立專業支持機制。各行政執法機關可根據自身行業特點，為檢察機關辦案在調查取證、鑒定評估等方面提供專業咨詢和技術支持，如協助做好涉案污染物的檢測鑒定工作等。檢察機關可根據行政執法機關辦案需要或要求，提供相關法律咨詢。

　　9．做好公益訴訟與生態環境損害賠償改革的銜接。深化對公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟關系的研究，加強檢察機關、行政執法機關與審判機關的溝通協調，做好公益訴訟制度與生態環境損害賠償制度的配合和銜接。

　　四、關于司法鑒定的問題

　　10．探索建立檢察公益訴訟中生態環境損害司法鑒定管理和使用銜接機制。遵循統籌規劃、合理布局、總量控制、有序發展的原則，針對司法實踐中存在的司法鑒定委托難等問題，適當吸納相關行政執法機關的鑒定檢測機構，加快準入一批訴訟急需、社會關注的生態環境損害司法鑒定機構。針對鑒定規范不明確、鑒定標準不統一等問題，加快對生態環境損害鑒定評估相關標準規范的修訂、制定等工作，建立健全標準規范體系。加強對鑒定機構及其鑒定人的監督管理，實行動態管理，完善退出機制，建立與司法機關的管理和使用銜接機制，暢通聯絡渠道，實現信息共享，不斷提高鑒定質量和公信力。

　　11．探索完善鑒定收費管理和經費保障機制。司法部、生態環境部會同國家發展和改革委員會等部門指導地方完善司法鑒定收費政策。與相關鑒定機構協商，探索檢察機關提起生態環境損害公益訴訟時先不預交鑒定費，待人民法院判決后由敗訴方承擔。與有關部門協商，探索將鑒定評估費用列入財政保障。

　　12．依法合理使用專家意見等證據。檢察機關在辦案過程中，涉及案件的專門性問題難以鑒定的，可以結合案件其他證據，并參考行政執法機關意見、專家意見等予以認定。

　　五、關于訴前程序的問題

　　13．明確行政執法機關履職盡責的標準。對行政執法機關不依法履行法定職責的判斷和認定，應以法律規定的行政執法機關法定職責為依據，對照行政執法機關的執法權力清單和責任清單，以是否采取有效措施制止違法行為、是否全面運用法律法規、規章和規范性文件規定的行政監管手段、國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護為標準。檢察機關和行政執法機關要加強溝通和協調，可通過聽證、圓桌會議、公開宣告等形式，爭取訴前工作效果最大化。最高人民檢察院會同有關行政執法機關及時研究出臺文件，明確行政執法機關不依法履行法定職責的認定標準。

　　14．強化訴前檢察建議釋法說理。檢察機關制發訴前檢察建議，要準確寫明行政執法機關違法行使職權或者不作為的事實依據和法律依據，意見部分要精準、具體，并進行充分的釋法說理。要嚴守檢察權邊界，不干涉行政執法機關的正常履職和自由裁量權。

　　15．依法履行行政監管職責。行政執法機關接到檢察建議書后應在規定時間內書面反饋，確屬履職不到位或存在不作為的，應當積極采取有效措施進行整改；因客觀原因難以在規定期限內整改完畢的，應當制作具體可行的整改方案，及時向檢察機關說明情況；不存在因違法行政致國家利益和社會公共利益受損情形的，應當及時回復并說明情況。

　　六、關于提起訴訟的問題

　　16．檢察機關應依法提起公益訴訟。經過訴前程序，行政執法機關仍未依法全面履行職責，國家利益或者社會公共利益受侵害狀態尚未得到實質性遏制的，人民檢察院依法提起行政公益訴訟。

　　17．行政執法機關應依法參與訴訟活動。進入訴訟程序的，行政執法機關應按照行政應訴規定相關要求積極參加訴訟，做好應訴準備工作，根據訴訟類型和具體請求積極應訴答辯。對于國家利益或者社會公共利益受到損害的情形，在訴訟過程中要繼續推動問題整改落實，力爭實質解決。對于法院作出的生效判決要嚴格執行，及時糾正違法行政行為或主動依法履職。

　　七、關于日常聯絡的問題

　　18．建立日常溝通聯絡制度。各方應明確專門聯絡機構和具體聯絡人員，負責日常聯絡及文件傳輸等工作。各方可定期或不定期召開聯席會議，共同研討解決生態環境和資源保護領域中存在的具體問題，以及司法辦案中突出存在的確定管轄難、調查取證難、司法鑒定難、法律適用難、從嚴懲治難等問題。對于達成一致的事項，以會議紀要、會簽文件、共同出臺指導意見等形式予以明確。檢察機關和各相關行政執法機關可以在日常工作層面進一步拓寬交流溝通的渠道和方式，建立經常性、多樣化的交流溝通機制。

　　19．建立重大情況通報制度。為切實保護國家利益和社會公共利益，及時處置突發性、普遍性等重大問題，對于涉及生態環境行政執法及檢察公益訴訟的重大案件、事件和輿情，各方應當及時相互通報，共同研究制定處置辦法，及時回應社會關切。在辦案中發現相關國家機關工作人員失職瀆職等職務違法犯罪線索的，應當及時移送紀檢監察機關。

　　20．建立聯合開展專項行動機制。各方開展的涉及對方工作范圍的專項行動等，可邀請對方參與，真正形成檢察機關與行政執法機關司法、執法工作合力，共同促進生態環境和資源保護領域依法行政。

　　八、關于人員交流的問題

　　21．建立人員交流和培訓機制。各方可定期互派業務骨干掛職，強化實踐鍛煉，進一步優化干部隊伍素質。檢察機關可聘請部分行政執法機關業務骨干任命為特邀檢察官助理，共同參與公益訴訟辦案工作。檢察機關和行政執法機關舉辦相關培訓時，可以為各方預留名額，或邀請各方單位領導和辦案骨干介紹情況，定期開展業務交流活動，共同提高行政執法和檢察監督能力。