樊杰：災后重建中的資源環境承載能力評價

　　黨的十八大報告將優化國土空間開發格局納入“大力推進生態文明建設”的內容之一，賦予了優化國土空間格局的新內涵。理論和實踐都表明，只有與資源環境相均衡的人口經濟分布才是合理的，只有與資源環境相協調的城市化格局、農業發展格局和生態安全格局才是合理的，資源環境承載能力成為優化國土空間開發格局的重要依據，在構建資源節約型、環境友好型社會中發揮著基礎性作用。當蘆山地震災后工作重點轉向恢復重建的關鍵時刻，習近平總書記在2013年5月21日主持召開抗震救災工作會議時強調：“恢復重建是一項復雜的系統工程，要科學規劃，精心組織實施。特別要按時完成災害損失、災害范圍評估，搞好資源環境承載能力評價”。蘆山重建規劃根據資源環境承載能力綜合評價，進行重建分區，優化城鄉布局，為災區重建美好家園描繪了一幅科學合理的布局藍圖。

　　一

　　資源環境承載能力評價是蘆山地震災后恢復重建規劃的基礎工作。這里，“資源環境”實質是指社會經濟發展依托的自然基礎，“資源環境承載能力”是指作為承載體的自然基礎對作為承載對象的人類生產生活活動的支持能力。自然基礎包括影響人類生產生活活動的所有自然條件，如資源、環境、生態、災害等，因此，資源環境承載能力評價其實就是災后重建的綜合自然條件的分析評價。

　　科學認知資源環境承載能力，必須從自然基礎條件和社會經濟發展兩個維度進行綜合認識。著眼于自然基礎條件，資源環境承載能力可以表達為在承載不斷變化的人類生產生活活動時，資源環境系統進入不可持續過程時的閾值或閾值區間，即資源環境系統對社會經濟發展具有上限約束作用，對相同規模和類型的人類生產生活活動，不同的自然結構、自然功能，其約束上限的閾值或閾值區間是不同的，即資源環境承載能力同自然結構和自然功能有著緊密的關系。著眼于人類生產生活活動，資源環境承載能力表達為，在維系自然基礎可持續過程的同時，能夠承載的最大經濟規模或人口規模。顯然，在同樣的自然基礎條件下，不同的開發功能、不同的利用效率，其可承載的經濟規模或人口規模是不同的，即資源環境承載能力同發展方式和發展水平有著緊密的關系。資源環境承載能力評價旨在客觀分析資源環境條件、評價資源環境開發利用的合理方向與強度，通過協調人類活動與自然基礎的關系，實現資源環境的可持續開發利用及人類經濟社會的可持續發展。

　　按照國務院關于蘆山地震災后恢復重建的工作部署，資源環境承載能力評價工作任務是：“根據對水土資源、生態重要性、生態系統脆弱性、自然災害危險性、環境容量、經濟發展水平等的綜合評價，確定可承載的人口總規模，提出適宜人口居住和城鄉居民點建設的范圍以及產業發展導向”。可見，資源環境承載能力評價通過綜合分析災區國土開發條件的適宜性及限制性、確定不同區域功能指向和開發強度，能夠為災區國土開發分區和空間結構布局、城市化模式選擇和產業結構調整、重大國土整治工程部署、以及重建機制體制創新和政策措施配套，提供科學依據，特別是在統籌人口分布、經濟布局、國土利用，引導人口和經濟向適宜開發的區域集聚，促進災區可持續發展方面具有重要作用。

　　蘆山地震災后恢復重建的資源環境承載能力評價，不但面臨地域系統開放性、承載對象動態性、要素構成復雜性、臨界閾值模糊性等一般性科學難題，還需要破解應急評價的不確定性等恢復重建的特殊難題。如災區處于邊遠貧困地區，基礎數據十分薄弱；隨著災損和地質調查進度，評價數據急需實時更新與替換；評價對象區域范圍多變，最終范圍的確定時間同要求提交評價結果的時間是同時的；影響承載能力變化的重大國土整治工程部署與承載能力評價是同步進行的，增大了承載能力變化的不確定性。

　　二

　　資源環境承載能力評價基于自然地理單元進行重建分區、基于行政單元（縣域、鄉鎮、村域三級）進行發展路徑與導向評估，不僅注重“防災避險”在評價中的決定作用，而且注重“精細評價”在整個評價中的基礎作用，還注重“資源環境與人口經濟相均衡”的導向作用。具體包括以下評價步驟：（1）以地質災害為主控因子、以水土條件、生態環境、工程和水文地質為重要因子，以產業經濟、城鎮發展、基礎設施為輔助因子，從地質條件及災害危險性、自然地理條件、人口與經濟基礎三個維度構筑基礎評價指標體系進行分項評價；（2）基于分項評價結果，確定重建功能區邊界與范圍，并結合災區遙感監測與災損評估結果，測算區域人口容量；（3）從旅游開發適宜性、工業布局導向、農業地域類型入手，分項災區經濟發展基礎與資源稟賦，進行產業發展導向評價；（4）統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定災害避讓區、生態保護區、農業發展區、人口集聚區等四類重建分區方案，明確發展其功能定位和發展方向，制定開發管制原則；（5）根據不同評價環節形成的資源環境承載力特征分析結論，因地制宜地編制災區恢復重建政策建議與實施導則，保障災后國土空間開發與利用科學有序地開展，促進災區人口、經濟與資源環境協調優化。

　　三

　　在繼承汶川、玉樹、舟曲工作經驗的基礎上，蘆山地震災后恢復重建的資源環境承載能力評價的理論方法得到進一步發展和完善，在資源環境條件綜合評估技術流程以及災后應急評估的技術集成方面填補了國內外空白，在國土空間開發利用適宜程度評價和人口合理容量測算等主要方法及其應用能力方面處于領先水平。主要理論方法創新表現在以下四個方面：

　　一是建立了資源環境條件適宜性理論架構與評價方法。提出區域承載力指標受制于地域功能指向的學術思想，通過功能預估解決承載對象不確定的科學難題。構建資源環境條件適宜程度評價指標體系，提出單項評價指標的算法、關鍵參數閾值及綜合集成方法,填補了我國在資源環境條件定量化和綜合評價的空白。

　　二是改進了人口合理容量測算途徑。通過拓展空間結構、開發強度和空間相互作用綜合分析技術體系，研發確定功能地域單元位置、范圍和邊界的方法。基于評價地域單元的功能定位和開發強度，改進測算人口合理容量方法，顯著提升了人口容量測算的合理性與準確程度、豐富了其政策內涵。

　　三是創建了適于災后重建特殊需要的資源環境承載力評價應急集成技術。綜合運用天上遙感、地面地學考察和計算機分析模擬的方法，構建了遙感監測和地質調研快捷提取、計算機分析和處理災損數據的方法，有效地解決了應急數據獲取的難題。建立了預估土地整治效果等不確定因素作用的時空情景模型，更加客觀地揭示承載力變化的趨勢。

　　四是增強了資源環境承載力評價應用規劃決策的科技支撐能力。首次把不同規劃精度需求的承載力評價設計在一套完整的技術流程中，建立了不同精度評估的評價流程，增強評價準確程度。創建了以承載力評價為平臺的災區重建分區和城鄉居民點選址方案的優化方法，增強了承載力評價結果在規劃決策中的應用能力。

　　蘆山災后重建規劃對資源環境承載能力評價成果的采納應用，有效地提升了決策的科學化水平，有力地支撐了科學重建工作。生態文明建設要求必須尊重自然、順應自然、保護自然，中國資源短缺和生態安全對社會經濟發展的強烈約束是不可改變的基本國情。資源環境承載能力評價是我國學者應對災后恢復重建的國家戰略需求，在客觀認識地域空間開發利用條件、協調多種功能空間開發利用關系、形成地域保護和開發空間結構及總體布局方案、促進資源環境和社會經濟協調發展方面作出的基礎性和創新性的貢獻，近年來正在成為我國國土空間規劃和城市區域規劃最重要的、最有效的科技支撐方法之一，有力地推動了決策科學化進程，促進了社會經濟與資源環境協調發展。