法國食品質量安全監管體制

    法國是一個有著美食傳統的農業國家，食品加工業極為發達，有10000多家農業食品企業，年產值1200億歐元，約占GDP的10%，主要企業有達能集團（DANONE）、法國雀巢公司（NESTLE-FR）、LACTACIS等。有效的食品質量安全監管體制和措施，保證了法國的食品安全、保證了食品出口順差、促進了食品工業的持續發展。法國食品安全監管體制和措施有很多值得我們借鑒。

    法律標準和認證標識體系

    （一）法律標準體系

    法國早在1905年8月1日就頒布了有關食品安全的法律。上世紀70年代，隨著歐洲共同市場的建立，歐盟逐漸形成了食品安全方面共同的法律、法規、指令和歐洲標準。上世紀90年代，由于歐洲產生了食品安全危機（如瘋牛病、二惡因），歐盟認識到修改法律標準的必要性，2000年產生了歐洲食品安全白皮書——它是歐盟及成員國制定其它所有食品安全的基礎法律，25個歐盟成員國均須實施這個法律，同時每個成員國以此為基礎再制定自己的特殊法律，其目的都是為了改善食品安全的監督落實，保護消費者利益。因此，法國從2002年開始，產生了一系列修改過的或新型的法律和標準，如2002年178號食品和動物飼料方面的基本法律。

    目前，法國根據歐盟食品安全指令制定本國食品方面法律法規，需要采用兩個原則：一是上市銷售的食品或飼料雖然目前還沒有危害的證明，但仍存在危害的風險，因此政府部門如認為某種食品有可能對公眾存在危害風險，即使目前沒有科學依據也會出臺禁止措施，同時加以研究并做出科學評估，以實施防御措施。二是農產品或食品生產加工者是食品安全的直接責任人，其他市場參與方（包括消費者）也需對食品安全負責，政府部門則是監督檢查監控者。

    同時，食品安全法律法規的制定也要遵循積極名單和消極名單的原則：一方面，食品或飼料需要標明每個成分的名單，如飼料添加劑的生產廠家要提供此添加劑確切無害的證明材料，而這種材料必須由法國或歐盟的科學家加以研究而獲得，并由法國或歐盟認可。另一方面，還要標明不能加入的成分或注意事項，如為預防瘋牛病，肉牛在屠宰后的剩余部分只能焚燒，不能用于其他途徑。

    法國有關食品安全方面的法律和標準，由農業部食品司、經濟財政與工業部的消費競爭與反欺詐司共同制定，同時這些部門也參與歐盟法律和標準的制定。這些法律和標準是否很好地被執行，也由以上兩個部的職能司實地檢查督促。法國根據歐盟法律指令制定本國法律會更詳盡，如在食品生產和加工方面提高透明度、注重可追溯性、加強自我監控、重視食品生產和加工條件、更強調食品整個生產過程到銷售環節的質量安全控制、動物的飼養環境福利、保護生態環境等；在執行標準方面，每一項歐洲標準被正式批準發布后，法國須在6個月內將其采用為本國國家標準，并撤消與此標準相抵觸的本國國家標準。

    （二）認證標識體系

    法國在食品安全管理上認為提高透明度、可追溯性、自我監控三方面很重要。為此，該國以非常嚴格的標簽制度為紐帶，使政府各部門、消費者加強對食品的監督。在法國，出售的食品必須有標簽，并規定必需標注的內容如正確的名稱、組成部分、純凈量、批量號碼、最長使用期、使用說明、生產者，以及一些特別的條款，違反規定的食品生產經營者會受到嚴厲的法律懲罰。在質量保證上，法國有一套完善的認證制度。食品在安全質量上首先必須滿足歐洲標準和法國標準，一個食品生產者或經營者最基本要有農場認證或生產企業認證或經營商的認證。以食品品質和生產方式的不同，法國建立了兩種模式的認證和標識制度，包括政府統一管理形式和各大超市自我管理形式。

    1.政府統一管理的認證和標識

    法國食品認證主要是農業部負責，統一管理的認證標識有：原產地保護、生態食品、紅色標簽、CCP產品認證4種，其他統一管理的認證標識還有企業認證、特點證明、地理保護標志、營養食品等。

    （1）原產地保護（ROC）：這是最古老的認證標識，約于1935年開始，其目的是通過保證農產品或食品的產地及其加工方式，從而保證其質量。由于需要證明其原產地的質量要比非原產地的好，一般需要10年左右的時間才能得到原產地保護認證和標識。一旦認證后，原產地保護標識則是可以無期限使用的。原產地保護認證和標識由法國原產地研究院簽發，農業部監管，在歐盟各成員國之間可以互認。原產地保護標識使用最多的是葡萄酒，法國80%的葡萄酒都有原產地標識，共有467個葡萄酒原產地標識。另外，奶酪也有47個原產地標識。

    （2）生態食品（BIO）：要求農民不能使用任何人工合成的物質（如農藥、化肥等），主要是為了保護環境，同時達到食品天然生產的目的。生態食品在歐盟各成員國之間也可以互認。部分消費者很推崇生態食品，但因價格問題而不能普及，因為生態食品的生產所需人力多、收率小（僅是其他食品的一半），昂貴的價格即使是富人也不一定每天都能消費得起。法國擁有耕地3000萬公頃，目前僅60萬公頃用于生態食品的生產。生態食品自1980年開始認證，3年前法國曾對生態食品期望很高，當時的目標需達到100萬公頃，但現在認為不可能，目前面積已飽和。

    （3）紅色標簽（Le Label Rouge）：一般在家禽和生畜（牛、豬）上使用較多。要求放養，不能工廠化飼養，并建立飼養檔案，因此表明其質量較高，味道鮮美。紅色標簽由農業部認證，認證后也是無期限的，且在歐盟各成員國之間也可以互認。紅色標簽從1965年開始認證，到1975年開始猛增，現法國有450種產品獲得紅色標簽。

    （4）CCP產品認證（Certification Con-trole Produit）：這是一種新的認證標識，從2000年才開始。要求農產品或食品的生產和加工按照規定的程序進行，并有監控，符合價格。

    2.各大超市自我管理的認證和標識

    法國連鎖超市集中，銷售量大，主要有家樂福（Carrefour）、Leclerc、Inter-marche、歐尚（Auchan）、Casino、System U等超市。以牛肉銷售量為例，以上六大超市所占的份額分別為：家樂福17%、Leclerc13%、Intermarche12%、歐尚6%、Casino6%、System U5%。

    各大超市銷售的食品質量分類，以牛肉為例，有味道最好級、飼喂非轉基因大豆級、標準級、低價級及其他5類。同時，各大超市也有自己認可的認證標識。以最大的超市家樂福為例，家樂福的食品質量認證標識（FQC）已成功實施了15年，在家樂福超市的銷售柜里，有FQC標識的食品約占30%。

    主要監管措施

    指導法國食品質量安全的原則是：生產者、加工者、經營者、消費者承擔食品安全的責任，政府承擔監控責任。在法國，對食品安全的監督來自四個方面的壓力，一是來自歐洲食品安全局對法國食品質量的監控，提出的警告、預警、質量通告、安全指令等；二是來自消費者的壓力，法國消費者協會有一個影響力很大的雜志名字叫“選擇”，它會定期或不定期進行食品質量調查并通過其雜志予以公布，產生強有力的社會監督作用；三是來自食品行業協會的行業內部管理壓力。下面重點介紹法國政府對食品質量安全問題的監管。

    在法國，由農業部、經濟財政和工業部以及衛生團結部等三大部門分別從生產、加工、貯運、銷售環節以及食品公共衛生安全環節進行協同配合，全方位實現對食品質量安全的全程監控。三大部門的監督職能和監控體系如下：

    （一）農業部的監督職能和監管體系

    1.農業部對食品質量安全管理的基本職責

    法國農業部對于食品質量安全問題肩負著從生產到銷售各環節的技術性質量安全管理的全程監控職責。主要體現在對食品質量安全的技術規范及其管理，對動植物衛生健康的監督管理，以及對食品質量安全的全程監察等三大職能中。農業部主要負責在歐盟法律總體框架下，制定行業較通用的法律、法規、規章制度，其地區和省級分支機構主要負責對各項法律法規和規章制度執行情況的監察。

    2.監控體系的構成及職能分工

    農業部門的食品質量安全監控體系主要由農業部食品司（DGAL）、地區分支機構和省級分支機構三級監控機構組成。以畜禽養殖為例，農業部食品司共有190人，本部設有獸醫服務與監察大隊，負責對地區和省級分支機構的工作進行聯絡和協調，農業部在全國26個地區均設有獸醫服務地區分局，并在100個省分別設立了獸醫服務省分局，這26個地區分局和100個省分局共有公務人員4400人。這些分局負責對食品生產、加工、貯運、銷售等各個環節中食品質量安全法律、法規和強制性技術標準和規范執行情況進行監控。地方獸醫官就象農業警察，監察范圍非常寬泛。如對涉及食品本身質量及衛生安全的所有環節、獸藥、飼料的質量及使用情況、動物的健康管理及其生活環境和運輸條件、野生動物的保護、保健及種群動態平衡、環境保護等各方面都有監督、檢查和處罰權。必要時可對當事人進行查封處理，直至提交法院追究刑事責任。根據國家相關規定，各地的畜禽屠宰場和大型農貿批發市場都有常駐的獸醫官，并對屠宰的大型動物如牛、豬、羊等實行100%現場檢疫檢查，對小型動物如雞、鴨、鳥類、魚等實行抽樣檢查制度；同時，對分布在各地的養殖農場實行劃片區獸醫官監察制度。

    （二）經濟財政和工業部的監督職能和監控體系

    1.基本管理職責

    法國經濟財政和工業部對食品質量的管理工作側重于市場交易環節及衛生安全保證的誠信性監控檢查。

    2.監控體系及監督職能

    法國經濟財政和工業部設有消費與競爭稽查局（DGCCRE），全局共有國家公務員4000余人，其中局本部有300～350人，除人事、財務等綜合部門外，設有法律及農業專業性職能管理等五個部門直接對產品和服務進行質量安全監督管理。局本部的主要職能一是將歐盟相關的法律法規運用于本國；二是對歐盟尚未制定的法律法規，根據本國實際制定適應的法律、法規。

    消費與競爭稽查局在全境100個省中分別設有消費與競爭稽查分局，并根據實際需要在全國各地設有九個直屬的綜合性和專業性的檢驗檢測機構。省分局及檢驗檢測機構共有公務員3700人左右，編制歸屬局本部管理，經費列入國庫預算支出。省分局沒有制定和發布法律法規的權力，其主要職能就是對國家頒布實施的法律法規等在轄區內的執行情況進行監控管理，擁有監督檢查和執法處罰權。省分局對大型食品批發交易市場也可派駐監察官員。監管措施主要是抽樣檢測、現場查驗標簽和票據、現場檢查等，依據法律法規采取行政處罰措施，嚴重的可沒收產品、查封機構、罰款，直至法律手段追究刑事責任。

    （三）衛生團結部的監督管理作用

    衛生團結部一般在因食品質量安全引發了公共健康安全問題之后介入調查和防控管理，并對違反公共衛生安全法律法規和不符合衛生許可的行為進行監察和處罰等。衛生團結部設有健康總局（DGS），在26個地區分別設有社會和衛生事務地區分局，在100個省分別設有社會和衛生事務省分局，并設有國立和地區級實驗室。

    以上三大部門的食品安全管理職能在特定條件下會有交叉，因此，在出現重要食品質量安全事件時，必須協同配合，按照完全透明性、全程可追溯的原則完成各自的監控職能。