環保投入急需加強績效評價

　　新修訂的《中華人民共和國預算法》在第五十七條中新增了第三款，即各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。這標志著預算支出績效評價從此納入法制化軌道。隨后，國務院發布了關于深化預算管理制度改革的決定，要求健全預算績效管理機制，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度和管理等方面。

　　近些年，我國環境形勢日益嚴峻，國家對環境保護工作越來越重視，環保投入也逐漸加大，開展環保投入預算支出的績效評價工作迫在眉睫。

　　環保投入現狀和問題

　　環保投入是環境保護事業發展的物質基礎。近年來，政府不斷加大投入力度，環保投入呈明顯增加趨勢。“七五”、“八五”和“九五”期間，環保投入占同期國內生產總值（GDP）比重分別為0.63%、0.68%和0.83%，“十五”期間達到1.18%，首次突破1％。第六次全國環保大會強調，要進一步增加環保投入，把環保投入作為公共財政支出的重點，保證環保投入增長幅度高于經濟增長速度。“十一五”期間，我國環保累計總投資2.162億元，約占同期GDP的1.41%。預計“十二五”期間，環保投入總需為3.4萬億元。

　　在加大環保投入的同時，國家還積極引導拓寬環境保護投融資渠道，逐步建立政府引導的多元化環境保護投融資體系。2014年全國環境保護工作會議提出，要發展市場機制在環保工作中的作用，搭建環保投融資管理平臺，吸引銀行等社會資本進入生態保護領域，研究建立環保基金。環境保護部將在生態環境領域啟動10項改革工作任務，第十項任務即提出發展環保市場，推行排污權交易制度，旨在建立健全環保投融資機制，吸引社會資本進入生態環境保護領域，創新和加強政府的環保投資。

　　盡管政府不斷加大環保財政投入，創新投融資渠道，但是，當前我國環保投入依然面臨兩大問題：

　　一是投入明顯不足。長期以來，我國的環保投入占同期GDP比例始終不到2%。根據預測，若要控制環境污染、改善環境質量，環保投入需要達到GDP的2%~3%。面對日益嚴峻的生態環境形勢，國家已經或即將啟動大氣、水、土壤等領域的污染防治計劃。這些計劃的實施需要大量的環保投入，其中僅大氣污染防治計劃的總投入預計5年就要達到1.7萬億元，年均3400億元，中央財政總投資2700億元。但實際上，2013和2014年中央財政累計投資只有150億元。未來幾年，投資壓力和缺口依然非常大。

　　二是效率有待提高。速度幾乎是GDP增長速度1.5倍的環保投入，未能有效控制我國污染物的排放量。隨著環保投資不斷增加，工業廢水、工業固體廢棄物、工業廢氣、生活污水等排放的絕對量也在顯著增加，治污效果不理想，環境投資治理效果與巨大的投資總量不成正比，環保投資運行效率低下。同時，一些環保設施建成后閑置未用，未發揮應有的效益。此外，從已開展的環保投入績效評價結果看，一些環保資金在使用和管理過程中存在挪用、濫用、浪費等現象，花大錢辦小事的現象依然存在。

　　要破解環保投入效率不高的困境，需采取行政、經濟、技術、法律等多種手段綜合解決，其中一個重要手段就是對環保投入開展績效評價，進行績效管理，徹底解決環保資金濫用、浪費等花錢低效的問題。

　　環保投入績效評價進展和成果

　　與西方國家相比，我國政府績效管理起步較晚，但發展迅速。黨的十六屆三中、十七屆二中全會分別提出，建立預算績效評價體系、推行政府績效管理和行政問責制度。新預算法也以法律形式明確要求預算支出績效評價。近年來，財政部不斷深化財政支出績效評價管理，相繼出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《關于推進預算績效管理的指導意見》等重要政策文件。自2004年起，財政部相繼選擇了一些重大項目進行績效評價試點，如國土資源大調查專項、污水處理國債專項等。隨后，在各部門、各地開展績效評價試點工作，取得一定成效。各部門、各地都認真貫徹國家和財政部的要求，積極開展財政支出績效評價、預算績效管理，在機構設置、隊伍建設、制度建設和宣傳發動等方面都進行了有益的嘗試和探索。

　　在環境保護領域，按照環境保護部部長周生賢提出的嚴管錢、慎用錢、質為先的要求，績效評價工作做到了規定動作有成效、自選動作有特色，在做好財政部選定的績效評價試點、中央環保專項績效評價的同時，從2012年開始連續3年對所有部門財政支出開展績效評價，在國內率先對部分全球環境基金（GEF）贈款項目開展績效評價。2012年，環境保護部獲得財政部組織的預算績效管理考評一等獎。

　　首先，財政部門支出試點、中央環保專項績效評價穩步開展。

　　環保財政支出主要來源于財政收支分類科目中設立“211環境保護”的科目支出預算和中央環境保護專項資金。前者是每年環境領域財政支出的重要保障，后者是通過中央專項資金帶動地方配套、企業和公眾自籌資金。環保財政支出績效評價工作始于2007年，主要開展了部門預算資金績效評價、環保專項資金績效評價兩方面的工作，頒布了《國家環保總局部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》。2008年，根據財政部關于項目清理的要求，環境保護部對部門預算中零碎、散亂和交叉重復的項目進行整合。2009年~2011年，環境保護部組織開展了部門預算項目績效評價試點工作，通過選取第三方機構，每年選取兩個項目開展績效評價。

　　中央設立環境保護專項資金是中央政府對環境保護投入的主要渠道，對引導地方財政、企業、社會的環境保護投入起到了積極作用。已批準的十幾個環保專項，主要根據不同領域、區域和環境要素而設定。目前，環境保護部和財政部已陸續對重金屬污染防治專項、中央農村環保專項等開展資金核查和績效評價。通過績效評價，掌握專項資金的使用、制度建設及執行情況、取得的成效，從項目投入、項目過程管理、項目產出、項目效果效益及績效評價資料報送情況等方面，找出項目實施存在的問題，并提出相應的對策建議，為相關部門進一步完善專項資金項目決策與管理制度、改進項目管理工作，更好地發揮財政資金在促進專項資金項目發展中的引導作用提供決策參考。

　　其次，覆蓋全范圍的部門支出項目績效評價有序推進，國際贈款項目績效評價成果顯著。

　　2012年，環境保護部委托環境保護部對外合作中心環境金融咨詢服務中心，連續3年（2012年~2014年）對所有83個部門預算項目全面開展績效評價。涉及環境保護部14個司局和29個派出單位及直屬單位，項目資金總額約11.69億元，涉及大氣、水、重金屬、化學品、污染防治、生態保護、國際合作與履約等領域。這也是目前各部門中，首次采用統一評價指標體系、統一評價尺度，并對考評結果進行橫向比較，實現了評價范圍全覆蓋、評價文件標準化、評價方法科學公正、評價結果及時應用、評價隊伍專業化。2013年，為建立評價結果與預算安排相銜接的預算管理體制服務，順應環保事業發展需求，環境保護部成立了預算績效管理工作領導小組，負責審議環境保護部預算績效管理重大問題，包括績效評價結果發布和運用、重大項目、委托業務費項目立項績效評估審查等。

　　利用國際合作平臺，率先開展國際贈款項目績效，這是環保領域績效評價工作的一大特點。國際贈款項目是我國政府作為受贈方，接受國際金融組織機構和外國政府不以與貸款使用搭配為前提的贈款資金所開展的項目。在過去的幾十年里，國際金融組織貸贈款項目為促進環境保護事業發展提供了寶貴的資金、技術和先進的理念，起到了非常重要的作用。

　　為總結我國與國際金融組織開展合作的經驗，提高國際資金的使用效率和效果，財政部正穩步開展國際金融組織貸贈款項目的績效評價工作。受財政部委托，2012年，環境保護部對外合作中心對生物多樣性、氣候變化兩大領域具有代表性的8個GEF贈款中國項目開展績效評價試點工作，項目贈款累計5492萬美元，加上1：8.8配套資金，資金總額達35.78億元。評價工作總結了GEF贈款項目的實施效果，嘗試建立國際金融組織贈款項目績效評價工作的方法和指標體系，發現項目設計和執行中存在的問題，對未來贈款項目提供借鑒和指導。此項工作也開啟了環保領域國際贈款項目績效評價的先河。

　　根據2013年財政部出臺的《國際金融組織貸款贈款項目績效評價管理辦法》，參照《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》，目前，環境保護部對外合作中心已陸續對6個全球環境基金、多邊基金等國際贈款項目開展績效評價，從相關性、效率、效果和可持續性4個方面進行評價，旨在提高國際贈款資金的使用效益，完善績效評價管理制度體系。

　　對環保投入績效評價的建議

　　針對當前我國環保投入績效評價的工作實際，為更好地將環保投入資金分配好、使用好、管理好，筆者提出如下建議：

　　第一，建立健全績效評價管理機制。借鑒西方各國在績效管理方面的思路和方法，將績效理念融入項目管理全過程，使之與項目預算編制、執行、監督等成為有機整體，建立預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的全過程預算績效管理機制。

　　第二，完善預算績效管理制度體系。加強規章制度建設，明確業務規程。通過制度明確績效評價工作在整個資金使用及監督過程中的作用，明確評價工作必須采用的規則、程序、評價內容和方法、評價的組織方式，明確各部門在績效評價中的責任和分工，保障評價在法律框架的約束下進行。

　　第三，深入完善評價指標體系。為增強評價工作的可操作性、針對性和可比性，在財政部公布的項目支出績效評價共性指標體系框架基礎上，針對環境和能源領域的管理需求和項目特點，設計制定個性化的評價指標。

　　第四，建立智庫系統。建立績效評價專家庫，按照相關審查程序，建立涵蓋不同領域、不同行業、不同專業的績效評價專家庫，根據其工作經驗、能力、職業道德等，實現科學分類、動態管理。建立符合績效評價需要的社會中介機構庫，加強管理和規范。建立監督指導庫，邀請人大、紀檢監察、審計以及專家、群眾參與績效評價的監督指導人員庫。