環境有價，污染有責—評《生態環境損害賠償制度改革方案》

　　《生態環境損害賠償制度改革方案》正式印發，進一步強調了“污染擔責”的原則。業界分析，這只是建立和完善相關離制度體系的第一步，下一步還須從探索公眾參與的途徑與機制，完善跨區域賠償管理方法，明確損害認定和賠償責任的評估標準與方法等方面完善。

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　　2017年12月18日，中辦和國辦印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》(下稱《方案》)，明確自2018年1月1日起在全國施行生態環境損害賠償制度。生態環境損害賠償制度，是我國生態文明體制機制建設的重要內容，同時也是通過貨幣化的形式實現環境外部性“內部化”的重要探索。生態環境損害賠償制度的全面落實，將為綠色金融體系的進一步深化、多元化發展提供堅實的基礎。

　　生態環境損害賠償制度的主要內容

　　明確污染責任，是推動經濟主體踐行綠色生產、落實污染防治的先決條件。最高人民法院與最高人民檢察院于2006年6月、2013年6月和2016年12月發布《辦理環境污染刑事案件司法解釋》，通過“環責入刑”明確污染責任人的法律責任；而各項環保法律法規也對造成污染的企業和個人明確了相應的行政處罰。然而值得注意的是，環境污染影響范圍廣、治理成本高。“環責入刑”只追究責任主體的刑事責任；行政罰款也遠遠無法涵蓋生態環境修復的成本。面對高額的治理修復成本，往往只能由公共財政資金承擔。由此，就形成了“企業污染，群眾受害，政府買單”的局面，不利于形成污染防治和生態保護修復的內在動力，也不利于及時、有效地修復環境污染和生態破壞。

　　為此，2015年1月1日起施行的《環保法》第64條明確了“污染擔責”的原則；而2015年9月中共中央、國務院發布的《生態文明體制改革總體方案》第39條也強調，要“嚴格實行生態環境損害賠償制度。”中辦和國辦在2015年發布《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，在吉林、山東、江蘇、湖南、重慶、貴州、云南7個省開展了生態環境損害賠償制度改革試點工作。經過兩年的試點，該制度將正式向全國推廣。

　　按照《方案》的要求，造成“較大級”以上突發環境事件，或在重點生態功能區或禁止開發區發生環境損害事件，以及其他嚴重影響生態環境后果的，由違反法律法規、造成損害的單位和個人執行環境修復，并承擔相應賠償責任。賠償范圍包括污染清除、生態環境修復、生態功能階段性損失和永久性損害補償，以及賠償調查、鑒定評估等其他相關費用。賠償責任通過司法訴訟的形式確定，地級及以上政府作為人民群眾的代理人，負責提起訴訟，并負責監督和落實生態環境修復和賠償資金的使用。

　　生態環境損害賠償制度的進一步完善

　　《方案》的發布為我國生態環境損害賠償制度指明了方向，但這只是建立和完善相關離制度體系的第一步。還有一些關鍵的方面有待進一步的探索和明確：

　　擴大權利主體，探索公眾參與的途徑與機制。在我國，國土資源為國有或集體所有財產，由國務院及地方政府代表國家和集體行使所有權。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，受侵害的主體為廣大人民群眾，而生態環境損害的索賠主體則為國家和地方政府。由于行政資源的有限和民眾意識的不足，導致環境污染事件的索賠常常難以有效、及時啟動。《方案》明確提出授權地級及以上政府作為賠償權利人，很大程度上下放了索賠責任，能夠提升索賠的積極性與實效性。在此基礎上，探索公眾參與的途徑和機制，如允許由符合條件的社會公眾、非政府組織發起賠償訴訟，將有助于形成更為直接的、激勵相容的制度體系，進一步強化生態環境損害賠償制度的效果。

　　完善跨區域賠償管理方法。環境污染的損害往往具有較為廣泛的影響范圍，如跨流域的水污染、地下水污染，以及具有強擴散性的大氣污染等。當環境損害涉及多個地市，甚至跨省時，如何發起生態環境損害賠償訴訟，多個權利主體之間如何協調，以及賠償資金、修復責任的分配，都需要明確細化的操作規則和指引。

　　明確生態環境損害的認定和賠償責任的評估標準與方法。我國環境公益訴訟最早在2003年已有先例，但至今未能形成系統性的影響。缺乏對生態環境損害責任的認定，以及賠償責任的評估標準與方法，是導致每一起公益訴訟均曠日持久，并伴隨重重爭議的核心原因。生態環境損害賠償制度同樣援引司法訴訟程序，因此面臨著同樣的問題。《方案》提出要完善訴訟規則和損害鑒定評估，并加強生態環境損害賠償資金管理。而這也將是生態環境損害責任制度下一步完善的重點內容。

　　完善信息披露機制。首先，企業環境監測信息是預防和認定環境污染的基礎。其次，強化環境信息披露，是引導公眾關注環境損害并積極主動參與監督，強化政策效果的重要手段。再者，公開生態環境損害調查、鑒定評估、賠償、生態環境修復效果報告，以及資金使用情況等信息，是確保生態環境損害賠償制度切實落實的重要保障。

　　完善環境責任險配套。生態環境損害治理往往耗資巨大，存在污染企業無法完全承擔賠償費用的可能性。通過配套環境責任強制險，能夠緩解賠償資金不足的問題，并強化企業污染防治的動力，提升生態環境損害預防的能力。

　　對綠色金融的影響

　　生態環境損害賠償制度除了如前文所述，能夠為推行環境責任強制險提供制度保障外，還能夠對綠色金融市場帶來整體性的積極影響。

　　從直接影響的角度看，生態環境損害賠償制度能夠提升污染企業的成本，從而凸顯出綠色生產企業的優勢，使其在金融市場更具投資吸引力。

　　從預防效應的角度看，損害賠償制度的落實對企業污染行為形成了威懾，也會激勵更多企業落實污染物排放治理，避免造成生態環境損害。而在此過程中，能夠自然地擴大綠色產業的市場需求，也能夠延展綠色金融的資產規模。

　　最后，從制度體系建設的角度看，生態環境的修復，以及污染損害的賠償，是環境外部性的集中體現。生態環境損害賠償制度的落實，需要明確環境損害的認定、評估與核算的標準與方法。而這對于度量環境污染的社會成本，即環境外部性的經濟價值，具有指導性的作用。以相關標準為依據，可以對綠色金融產品的社會價值進行更準確的核算，有利于更為科學、系統地認識綠色金融的社會效益。