生態紅線，“緊箍咒”而非發展“絆腳石”

　　平整蜿蜒的綠道穿梭在稻田間，兩旁綠苗蔥蘢，廣袤的良田已搭起冬種的大棚。你也許不會想到，這一派自然田園風光，竟出現在經濟特區深圳的光明新區，頗有些“結廬在人境，而無車馬喧”的愜意。

　　從一開始部分村民不理解，到漸漸看到效果，光明新區城市建設局副局長嚴木才感到欣慰，“很多村子以前靠建造廠房收租金獲得收入，劃入生態控制線后，不允許再進行工業開發而轉型綠色發展，新區的環境更加優化了。”

　　今年開始，這樣的生態“紅線”將在廣東各市逐漸鋪開。十八屆三中全會也提出，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，劃定生態保護紅線，改革生態環境保護管理體制。”在我省全面深化改革主要任務和工作重點中，建立生態紅線保護制度已然成為了生態文明制度體系的重要組成部分。

　　探索

　　四個“難以為繼”倒逼控制線出臺

　　在嚴木才眼里，當年光明新區的實踐頗具勇氣。光明新區156.1平方公里的土地中，有84平方公里被納為生態保護用地，嚴禁開發，占新區總面積的54%。“而整個深圳市的生態控制線內面積約占一半，光明新區的線內比例比市里還要大”。

　　深圳是全國第一個低碳生態示范市，“示范市里的試點就在光明新區，所以高明區光明新區也是深圳第一個示范區。”嚴木才說。

　　在光明新區會展中心的展覽館里“俯視”新區，精致的模型圖上，幾條綠色的光線縱橫南北，勾勒出范圍大分布廣的生態控制線范圍。線內綠色建筑和綠色交通等規劃也躍然其上。旁邊，黃色燈光圈出的城市發展邊界被茅洲河、生態濕地、公明水庫等自然水系構成的天然生態廊道溫柔地擁簇著。

　　“這里面包括一共占地47平方公里的兩明、鐵坑森林郊野公園，不僅如此，為提高人均公共綠地面積和綠化覆蓋率，還在市區內設置了很多帶狀城市公園和廊道，并通過市區綠道相連。”嚴木才說。

　　在生態控制線的實踐上，光明新區是深圳的縮影——2005年深圳率先在國內建立起基本生態控制線管理制度，在深圳1952.8平方公里的陸地中，線內占了974平方公里土地，約占全市陸地總面積的一半。當年出臺的《深圳市基本生態控制線管理規定》要求，基本生態控制線作為保護深圳經濟和社會可持續發展的“生命線”和“高壓線”，除了重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施和公園綠地以外，禁止在基本生態控制線范圍內進行建設。

　　“劃出生態控制線，是城市發展的形勢所迫”，深圳市規劃和國土資源委員會(下稱“規土委”)地政地籍處副處長鄧敬宏說。

　　改革開放以來，以深圳為龍頭的“小珠三角”地區以“三來一補”經濟為主要發展模式，盡管工業化、大城市化程度高，經濟增長速度快，但增長的可持續性正在減弱。當年，深圳市委市政府在不同場合，均表達了發展面臨“四個難以為繼”的憂慮：一是土地、空間難以為繼;二是能源、水資源難以為繼;三是實現萬億GDP需要更多勞動力投入，而城市已經不堪人口重負，難以為繼;四是環境承載力難以為繼。

　　“在此形勢下，我們在2003年到2005年做了專題研究。參考了聯合國有關組織提出的生態城市綠地覆蓋率應達到50%、居民人均綠地面積90 平方米的指標”，又按照碳氧平衡原理及各指標的平衡，折衷確定建設用地不能超過50%，非建設用地不能少于50%”。生態控制線劃定以來，深圳相繼開展了動態監測、優化調整、政策擬定、生態修復等一系列工作。

　　鄧敬宏認為，這對于提升城市發展質量、堅守城市生態空間發揮了積極作用。記者走訪發現，如今在生態控制線里雖不是遍地綠色，深林漫野，相比于線后區域的嘈雜，這里顯得安靜了很多;時不時能遇見來這里踏青的游人，三三兩兩，信步悠閑。

　　難題

　　避免生態控制線成經濟“絆腳石”

　　從宏觀經濟數據上看，“紅線”的劃定并沒有阻礙深圳的經濟發展。2006年以來，深圳仍保持年均10%以上的較快經濟增長速度，同時期城市全年的陰霾天數由231天降至77天。當地干部介紹，近年來，深圳的藍天白云吸引了不少項目投資及高素質人才落戶，已成為城市經濟發展與社會進步的新引擎，這就是生態效益的具體體現。不過，控制線上剛性約束的陡然而至，地方經濟的不適應也曾持續數年。粗略統計，寶安區38.17%的面積位于基本生態控制線范圍，龍崗、光明新區基本生態控制線內面積也占總面積的56.1%和53.4%。

　　“有一些整村劃入生態控制線的村落，由于線內對第二產業發展的禁止，靠建廠房出租的村民一下子失去了經濟來源，一度抗拒和不解，加上短時間難以找到可以替代的發展方式，情緒較為激動。”嚴木才回憶著當時做村民工作的場景說，“生態控制線是規劃層面的長遠打算，一下子不容易看到明顯的效果，村民們有所反對也可以理解。但這是為未來留住青山綠水和更好的發展空間，眼下摸索出線內綠色發展模式十分重要。”

　　“大量土地被劃入生態控制線，企業無法辦理審批手續而停產或陷入困境，社區廠房閑置、租金流失、集體經濟組織人均收入下降，而違法建筑則繼續頑強地生長。”在控制線劃定4年后，有媒體仍如此描述對經濟發展的影響。而深圳當地的人大代表和政協委員，也多次調研并呼吁對生態控制線進行優化和調整，妥善處理歷史遺留問題。

　　“生態控制線要成為污染的緊箍咒，卻不應是發展的絆腳石”。深圳開始反思，并從2008年啟動生態控制線的調整研究工作。

　　“最初就是一條線。而線里很多是出租后短期經營的三來一補，或者家庭作坊，都是深圳認為應該淘汰的產業，慢慢地流到生態保護的區域。違建不時發生。”鄧敬宏說。

　　令人印象深刻的是，控制線劃定以來，深圳市規劃部門每年均運用衛星遙感技術，監測并拆除侵占控制線用地的違法建筑，雖然數量呈減少趨勢，但一直禁而不止。以光明新區為例，最近的去年8月專項行動出動了執法人員400名，拆除了4棟違法建筑，面積約1.2萬平方米。2013年，寶安區規劃土地監察部門共拆除基本生態控制線違建142處，違建面積14.3萬平方米。

　　現在回憶起來，參與規劃的干部也坦言，控制線最初出臺的時候，包括如何疏導現有用地從生產經營上轉型，規劃部門提出了方向，但實際執行中涉及很多職能部門，缺乏有效的協調機制，令執行效果大打折扣，群眾意見較多。“當然也有部分是因為控制線劃定時‘圖上作業’，局部技術上有待優化”。

　　破局

　　制度創新“三板斧”解發展難題

　　面對發展困局，深圳市擬通過制度創新的“三板斧”破解困局——即控制線內的分級管理，生態補償，以及引入市場機制。

　　“最開始生態控制線劃出來的什么用地都有，我們覺得不能簡單地一刀切，有些地方也要結合生態保護分三六九等，管理要更加精細化。”談及深圳目前正在開展生態用地的分級分類管理研究，鄧敬宏說，比如，一級水源保護區或者生態特別脆弱的要按照無人區來管制，一些條件允許的則可以進行適度開發，比如修建水庫。

　　記者在光明新區生態控制線內走訪時，從山丘上俯身下瞰，平坦寬闊的土地上十幾輛泥頭車來來往往，此地修建的正是公明水庫。深圳市水資源占有量較少，用水需要靠外部引水，對于經濟發達、用水量較大的深圳，保證充足穩定的水源供應至關重要。

　　“生態控制線一旦劃定，線內將不允許發展工業，只能進行農業和服務業的探索。可以建設的包括旅游設施、公園，以及市政公用設施和重大道路交通設施。”嚴木才說。公明水庫修好以后，還計劃沿著附近修建森林公園，吸引市民前來游玩觀光。

　　去年年中，論證多年的《深圳市基本生態控制線優化調整方案》出臺。《方案》對原制度進行了補充和完善，其中從寶安、龍崗、坪山等區調入山體林地和公園綠地約15平方公里，補充到生態線內，又將影響生態線完整的、早期建成的工業區、公益性及市重大項目建設用地約15平方公里調出生態線，“一增一減”兩項措施，既強化城市生態功能，又兼顧到社會基層民生發展和城市發展的訴求。

　　“生態控制線不再僅是一個圈，在里面要實現多圈層的管理”鄧敬宏認為。實施分區管制的思路，也得到了省住建廳的認同。該廳副廳長蔡瀛介紹，生態控制線內的土地應分為嚴格保護區、控制開發區，對建設項目實行分區管制。

　　另一個手段是市里協調的生態補償。深圳市規劃國土發展研究中心專家楊成韞介紹，大鵬半島約80%的空間劃入了控制線，原村民26000人以及工業發展空間都受到較大影響，“市里面除給他們每人每月定額補貼之外，另外給社會保險、現有工業的債務免除等等，每年有幾個億左右的經濟補貼。”

　　不過，楊成韞也坦陳，從財力上看，單純的補錢并不能解決所有問題，還需尋求多種方式和發展新路。“生態補償一定要多種方式多途徑”他認為可以借鑒廣東省之前的一些補償政策，如生態控制線有很大部分是水源保護區，可借鑒東江流域生態公益林的配套政策，另外技術補償和產業幫扶相結合，還可以用林業碳匯、碳排放交易等多種政策來實施。

　　“廣東省的生態縣往往都有自身的綠色產業，如食用菌等林下經濟值得學習。”楊成韞建議。目前，光明新區也開始向廣州芳村花卉市場取經，甚至研究起法國普羅旺斯薰衣草種植的發展模式，想通過生態農業實現綠色發展。

　　無獨有偶，在大鵬新區，除了受影響的村民有生態補償外，當地也積極尋求發展生態創意農業。在深圳市規土委濱海管理局負責組織編制的《大鵬生態創意農業園規劃》中，針對包括生態控制線里基本農田在內的近5000畝基本農田進行創意利用，在本身土地的農業資源基礎上，劃分為旅游核心區、科技農業研發區、農業商務休閑區、濱海旅游區、生態保育區等六個主題片區。

　　鋪開

　　生態線管理納入各市政績考核

　　9年前深圳發展中遇到的生態瓶頸的緊迫感，如今也成為了我省可持續發展的共性。生態控制線得到了省政府的重視，并從今年起在全省各地市逐漸推開。

　　據省住建廳介紹，截至2012年末，全省常住總人口達到1.06億人，城鎮化率達到67.4%，居全國前列;其中，珠三角的城鎮化率達 83.84%，相當于中等發達國家水平，已進入城鎮化發展的成熟階段。但是，在快速城市化發展過程中，粗放式經濟增長方式和外延式城市建設模式使得資源環境的承受能力變得脆弱，經濟發展與生態保護的矛盾逐步顯現并日益尖銳。

　　此外，各地城市建設仍然還在“拼土地、拼資源、拼成本”的階段，城鄉建設用地無序擴張，土地利用粗放低效“攤大餅”現象比較普遍;自然保護區、風景名勝區、公園綠地系統、農田保護區等，日益變為“生態孤島”，需要從戰略高度整體性和系統性地予以保護。與此同時，生態管理體系亟待改善。

　　2013年10月，省政府印發了《關于在全省范圍內開展生態控制線劃定工作的通知》，提出各地市劃定工作應在今年底前完成。由此，廣東省成為全國率先啟動“生態控制線劃定”工作的省份之一。省住建廳副廳長蔡瀛表示，“生態控制線對城鄉發展的約束是對其資源浪費、環境污染等負面行為的約束，而不是對其經濟發展的約束。”

　　省住建廳建議，各級政府建立健全生態控制線綜合監管制度，將生態控制線管理作為重點工作納入績效考核。省住建廳也將建立定期監督、定期評估機制。同時建立智慧城鄉空間信息平臺，將生態控制線樁點坐標、影像資料等納入信息平臺，運用空間數據庫實行動態管理。生態控制線執法主管部門將利用遙感技術等現代科技手段，對生態控制線內違法建設行為進行動態監測。