省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革

　　核與輻射安全監管是環境保護工作的重要組成部分，《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（中辦發［2016］63號，以下簡稱《意見》）明確提出了“繼續強化核與輻射安全監測執法能力建設”的要求。如何結合核與輻射安全監管的特點，理清輻射安全監測執法隊伍垂直管理的改革思路，將《意見》相關要求落地做實，是目前有關省（自治區、直轄市）改革實施方案研究編制的薄弱環節，迫切需要加強指導、規范推進，確保核與輻射安全監管改革與其他環保垂直管理制度改革同步考慮、相對獨立、分類改革、繼續強化。

　　■ 核與輻射安全監測執法垂改是環保垂直管理制度改革的有機組成部分

　　核與輻射安全監管是環境保護工作的重要組成部分。1998年國務院機構改革，原國家環保局與原國家核安全局合并組成國家環境保護總局。2003年《放射性污染防治法》與2005年《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》實施后，原國家環保局、原國家核安全局以及原衛生部的相關核與輻射安全監管職責進行了整合，成為環境保護工作的組成部分。近20年來，核與輻射安全監管工作與環境保護工作已經緊密融合，成為保護生態環境、推進社會主義生態文明建設的重要內容。

　　核與輻射安全監管機構是環境保護隊伍的重要力量。目前，31個省級環境保護部門全部單獨設立了輻射安全監管機構，部分地市級以下環保部門也單獨設立了機構，或與其他機構共用牌子，有專職兼職人員負責有關工作。全國核與輻射安全監管人員總數達到8600多人。

　　核與輻射安全法規標準是環境保護法規標準體系的有機組成部分。《放射性污染防治法》與《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染防治法》一并作為《環境保護法》法規體系的組成部分，共同保障人體健康，維護生態安全，促進經濟社會可持續發展。

　　因此，核與輻射安全監測執法能力建設必須在此次環保機構監測監察執法垂直管理制度改革中予以通盤考慮，并得到強化。

　　■ 環保垂改過程中需要保持核與輻射安全監管機構隊伍的穩定性和相對獨立性

　　環保機構監測監察執法垂直管理制度改革在落實《意見》時，需要做到以下幾點：

　　（一）尊重核與輻射安全的內在規律。核與輻射安全有其規律，即技術復雜性、事故突發性、后果難以處理性、影響的難以感知性、社會公眾的極度敏感性。

　　技術要求高。輻射看不見、摸不著、聞不到，難以通過感官直接察覺，只能通過專業設備開展輻射監測獲得判斷。

　　專業性強。核與輻射設施往往技術復雜，對安全和可靠性要求高，在監督中發現問題必須依靠監管人員的專業水平。

　　公眾高度敏感。核與輻射突發事件極具敏感性，容易引起公眾和媒體的高度關注，甚至引發群體性事件。因此，核與輻射安全監管領域容錯性低，不僅大事出不得，連小事都容不得出，這對監管人員的業務能力就提出了更高的要求。

　　（二）尊重核與輻射安全監管的客觀要求。核與輻射安全監管有其基本規律，做好核與輻射安全監管必須要做到10個方面。第一要有清晰的安全理念，核與輻射安全是國家安全的重要組成部分，核與輻射安全是最大的經濟效益，嚴格的監管就是對被監管者最大的支持。第二要有明確的監管原則，即“獨立、公開、法治、理性、有效”是核與輻射安全監管工作的基本原則。第三要有足夠的監管權威，不僅僅體現在行政層面上，還體現在相應的技術能力上。第四要有強有力的安全許可制度。第五要有全過程有效的監督檢查。第六要有與國際先進水平接軌的完善的法規標準體系。第七要有詳盡的管理規章制度。第八要有有效的事件分析和經驗反饋體系。第九要有充分的應急準備。第十要有一支高素質的監管隊伍。

　　（三）認識到當前輻射安全監管機構存在的問題和挑戰。基層監管力量需要進一步加強。雖然31個省級環境保護部門全部單獨設立了輻射安全監管機構，但存在越往基層力量越薄弱的情況。在簡政放權的總體要求下，在核能、核技術利用和涉及電磁輻射的各行業快速發展的形勢下，各項監管職責不斷下沉基層，要做到“接得住、管得好”，必須要加強基層的輻射安全監管能力。

　　輻射監測隊伍技術能力需要進一步加強。核設施、核技術利用和電磁環境的監督性監測，核與輻射事故應急監測以及輻射環境質量監測等技術性較強，相對獨立于常規環境監測體系，自成體系。環保部門必須保有一支能夠在必要時拉得出、打得贏的高水平的監測隊伍，才能應對各種突發的局面。

　　（四）輻射安全監管機構需要單獨設置，避免出現力量短板。為防止改革對現有輻射安全監管的機構和體系造成沖擊，引發技術人員、監管人員大量流失，甚至削弱已有的機構和人員力量，導致出現監管漏洞，就要保持現有機構和人員隊伍的穩定性，并應單獨設立機構。

　　■ “繼續強化核與輻射安全監測執法能力建設”在垂改中具體實踐的要求

　　在改革新形勢下，為切實保障輻射環境安全，輻射安全監管領域的改革必須同步實施，確保輻射安全監管能力不下降，繼續強化監管隊伍能力建設，并在改革中清晰明確省級與市級的職責分工。

　　（一）應在《意見》的總體框架下推進改革，明確輻射安全監管的定位。實施垂直管理制度改革，是要切實解決現行以塊為主的地方環保管理體制存在的突出問題，改變一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，難以落實環保責任，推動落實環境保護“黨政同責”“一崗雙責”，切實解決“難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任”等問題。相對而言，輻射安全監管工作的重心是在監督輻射工作單位即企事業單位上，不是督政。

　　因此，在環境保護部門總體機構、人員隊伍數量不會發生重大變化的情況下，要避免削弱現有的輻射安全監管隊伍，強化核與輻射安全監測執法能力建設，就要靠人員隊伍，要靠能力水平，應充分利用組織機構調整的契機，理順關系，充實和優化輻射安全的機構和隊伍。

　　（二）改革一定要明確分級事權。一定要明確省級與市級這兩極在輻射安全監管的職責分工；要落實“分類分級管理”的要求，明確在環評、許可、執法、監測、事故應急、信訪等事項的職責分工，避免出現監管真空。

　　清晰的事權主要分兩種情況。一是輻射安全由省級與市級機構兩級管理，側重省級與市級機構明確職責分工，各負其責。二是以省級為主，省級和其派出機構承擔絕大部分審批、執法、監測職責和工作，市級主要是配合應急和信訪的有關工作。

　　（三）輻射安全監管垂直管理改革方案建議。考慮地區差異，各省（自治區、直轄市）結合實際情況因地制宜，分類推進。可以參考如下3種改革操作路徑建議，合理設計本省（自治區、直轄市）的輻射安全監管垂直管理制度改革專項方案。

　　改革路徑一：分省級與市（地）級二級管理，保留省級核與輻射安全監管機構，并在各市（地）級環保部門內部設立輻射環境監管職能機構。

　　省級機構。以現有省輻射處、站為基礎保留核與輻射安全監管機構，受省級環保廳（局）領導，業務保持相對獨立。負責全省核與輻射安全統一監督管理，承擔省本級核與輻射項目的許可、環評、驗收、信訪、應急等行政事項和日常監督、監測、執法等支撐職能，負責全省輻射環境質量監測工作，并對地市的輻射監管和事故應急等進行指導和支援。

　　市（地）級機構。地市級環保部門保留核與輻射相關業務，保留或設立輻射科室及輻射監測執法機構（或合為一個機構），行政科室負責市級輻射項目的許可、環評、驗收等行政審批和信訪、事故應急等行政工作，監測執法機構負責提供技術支持，負責市（地）級輻射項目的日常監督、調查執法、執法監測、監督性監測和應急監測等工作。

　　重點地區設立省級垂直管理的輻射環境監測機構。有核電或核設施的省份，可在設施附近設立專門的監測分站，受省級環保部門垂直管理，重點強化監測職能，除承擔核電或核設施現場監督性監測外，還在全省輻射環境質量監測和應急監測方面作為省級的優化和補充，并承擔市（地）級環保部門委托的部分日常監督檢查、監測和信訪事件、輻射事故的調查取證等技術支撐工作。

　　改革路徑二：省級承擔輻射環境監管絕大部分工作，保留或設立省級核與輻射安全機構，并按區域設立垂直管理的派出機構。

　　對于西部等基礎弱輻射監管任務較輕的省區，可以現有省輻射處、站（或合一機構）為基礎保留核與輻射安全機構，受省環保廳（局）領導，業務保持相對獨立，負責全省核與輻射安全統一監督管理，承擔全省核與輻射監管事項和全省輻射環境質量監測等工作。

　　同時，綜合考慮省轄市輻射安全監管任務量和交通等情況，分區域設置若干核與輻射安全派出機構，承擔（或受省級委托承擔）轄區內部分項目的許可、環評、驗收、信訪、應急等行政職能，以及日常監督、監測、執法等技術支撐職責，受委托承擔部分轄區內輻射環境質量監測工作，在必要時為市（地）政府及其環保局提供業務支持。

　　市（地）級環保行政機構。市級主要在應急、信訪等方面，對省廳（局）予以配合。

　　改革路徑三：可以將路徑一和路徑二靈活結合，合理選擇，統籌設計。

　　從格局上講路徑一為首選，明確輻射安全由省級與市（地）級機構兩級管理，適用于監管任務較重且市（地）承擔職責較多的省份。路徑二以省級為主，省級和其派出機構承擔絕大部分工作，市（地）級主要是配合應急和信訪的有關工作，適用于監管任務較輕且地市承擔職責較少的省份。