第三方治理模式下，誰才是那個行政相對人？

　　當前，隨著第三方治理模式的逐步推廣，原有以排污單位為核心設計的環境影響評價制度、排污許可制度和環境行政處罰制度都略顯不適。最常見的疑惑是：環境治理過程中出現違法行為，例如超標排放，行政處罰的行政相對人究竟是排污單位還是第三方治理單位？

　　答案不是簡單的非黑即白，筆者試著通過對第三方治理下不同合作主體、不同投融資模式、不同環境管理制度的影響進行對比分析，為確定不同情形下的環境處罰行政相對人提供一個初步參考架構，以期為環境執法實踐提供一定借鑒。

　　問題一：

　　建設項目環境管理類行政處罰相對人如何確定？

　　依據《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》，第三方治理總體分為政府與企業合作、企業與企業合作兩大類。（詳細分類見表1和表2）就環境行政處罰而言，常見的環境違法行為包括建設項目環境管理類的違法行為以及超標排放行為，以下主要從這兩方面展開。

　　在政府與企業合作模式下，涉及資產轉讓的，未驗先投罰第三方更妥帖

　　在第三方治理單位自行投資建設的模式下，政府通過行政協議授予第三方治理單位項目的投資、建設、運營權，第三方治理單位或其組建的項目公司（以下統稱第三方治理單位）為項目的建設單位。

　　在政府方先投資建設，建設完成后通過資產/權益轉讓等方式由第三方治理單位取得項目運營權的，需進一步分析：一是僅進行權益轉讓的，項目資產所有權仍在政府方的，政府方為項目建設單位。

　　二是涉及資產轉讓的，因為項目資產權屬發生了變更，就建設項目環境影響報告書、報告表未經批準擅自開工建設的行為（即未批先建違法行為）而言，該違法行為在項目建設完成后已終止，該行為終止時的建設單位仍為政府方，該行為屬于項目資產移交前的違法行為，即該模式涉及項目資產的轉讓，則項目的建設單位仍應為政府方。

　　就項目配套的環保設施未經驗收項目即投入生產的行為（即未驗先投違法行為）而言，查處時項目資產所有權已在第三方治理單位名下，此時應處罰原建設單位還是第三方治理單位會有爭議。

　　筆者認為：對環境行政執法而言，該項目未通過驗收，可能需要進一步增加環保設施等，在法律意義上仍處于環保設施的建設過程中，第三方治理單位作為項目資產的所有者有義務去履行項目環保竣工驗收義務，確保配套建設的環境保護設施滿足法律要求，因此對未驗先投的違法行為，將第三方治理單位作為建設單位進行處罰更為妥帖。

　　在政府方先投資建設，后續通過股權轉讓等方式由第三方治理單位取得項目公司控股權的，由于項目公司繼續存續，則該項目公司為項目的建設單位。

　　在第三方治理單位受政府方委托履行第三方治理單位提供運行維護服務的，項目資產權屬并未發生變更，因而項目的建設單位仍應為政府方。

　　在企業與企業合作模式下，必須將第三方作為建設單位的項目通過驗收作為前置條件

　　在政府與企業合作模式下，建設的污染治理設施是為不特定的個體、企業提供污染治理服務的；而在企業與企業合作模式下，污染治理設施屬于排污單位的配套環保設施，只能為排污單位提供定性環境治理服務。

　　若污染治理設施由排污單位投資建設，后續資產不發生轉讓的，則建設單位應為排污單位；若后續資產發生轉讓的，由于該部分污染治理設施缺乏獨立性，僅為排污單位整體建設項目的一部分，屬于整體建設項目環境影響評價中不可或缺的一部分，因此，建設單位仍應為排污單位。

　　若污染治理設施由第三方治理單位投資建設，在實務中，就此類環保設施的建設項目環境管理存在兩種模式：

　　第一種是該部分污染治理設施作為排污單位整體建設項目的一部分，由排污單位作為建設單位統一辦理環評手續，并一攬子履行建設項目環境管理義務；第二種是污染治理設施單獨作為建設項目立項，由第三方治理單位作為建設單位單獨辦理環評手續，并履行建設項目環境管理義務。

　　個人認為兩種模式都可行，排污單位和第三方治理單位可以根據項目實際情況選擇適用。

　　建設項目環境管理的目的是減少建設項目建成后對環境產生負面影響。

　　在上述第一種模式下，除在項目投融資模式上有所創新外，跟以往建設項目環境管理并無二致，排污單位仍是法律意義上建設項目環境管理中的建設單位。由于建設項目環境管理的法律法規并無對建設單位進行明確定義，為避免環境行政主管部門在行政執法中認定第三方治理單位為該部分環保治理設施的建設單位，建議在整體項目的環評文件中明確該部分污染治理設施委托第三方投資建設。若在建設過程中發生變更的，則建議就項目變動情況向環境行政主管部門備案。

　　在上述第二種模式下，由于排污單位生產項目自身污染治理能力不足，因此該項目的竣工環保驗收中必須將第三方治理單位配套建設污染治理設施項目通過竣工環保驗收作為前置條件。

　　問題二：

　　超標排放類行政處罰相對人如何確定？

　　只有明確具體污染物的產生單位、排放單位（即排污單位），才能確定超標排放類行政處罰的行政相對人。

　　在政府與企業合作模式下，誰委托的罰誰

　　在環境公用事業領域，提供環境服務的企業是處理污染過程產生的污染物的排污單位，并對所處理污染物的處理效果負責。比如，《水污染防治法》第五十條就明確規定：“城鎮污水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮污水集中處理設施的出水水質負責。”

　　在政府與企業合作模式下，在政府方僅委托第三方治理單位對污染治理設施進行運行維護服務時，第三方治理單位僅為政府方提供服務，仍由政府方為公眾提供環境服務。

　　若城鎮污水處理廠委托第三方治理單位運維，則污水處理廠出水超標排放的，行政處罰的相對人仍應為作為運營單位的政府方，如政府下屬的事業單位或國有企業。

　　若由第三方治理單位直接運營污染治理設施為公共提供環境服務的，則第三方治理單位為超標排放的行政處罰相對人。

　　在企業與企業合作模式下，誰產生的污染誰承擔

　　在企業與企業合作模式下，若污染治理設施由排污單位自行投資建設，第三方治理單位僅提供運行維護服務的，則相關污染物的超標排放責任由排污單位承擔。

　　若污染治理設施由第三方治理單位投資建設，第三方治理單位受排污單位委托處理某類污染物的，因為排污單位是該類污染的產生單位，因此該類污染物的超標排放的行政處罰行政相對人為排污單位。

　　比如，生產企業委托第三方治理單位投資建設污水預處理設施的，污水預處理后仍超標排放的，則相應處罰的行政相對人應為生產企業。

　　由于污染防治設施有第三方治理單位投資建設，若在受生產企業委托處理某類污染物時，產生其他污染物的，則該類污染物屬于第三方治理單位自身生產經營所產生的，因此應由第三方治理單位依法履行治理義務。

　　若其他污染物超標排放的，環境行政主管部門應將第三方治理單位作為行政處罰相對人。比如，生產企業委托第三方治理單位投資建設污水預處理設施的，污水預處理過程中產生的噪音、污泥等的污染治理義務依法應由第三方治理單位承擔。

　　最后想要說明的是實務遠比本文分析的更為復雜。環境污染第三方治理模式的推廣，對傳統的環境行政管理模式提出了新的挑戰，期待相關配套法規政策早日完善，以滿足環境執法實踐需求。