觀點：環保大部制改革需強化污染防治監管職能

　　新環保法的實施，環保部門被賦予了更多的治污權限，但在環境監管方面，多部門管理、地方政府干預等問題依舊存在，這可能影響新環保法的實施效果。

　　十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，并對改革生態環境保護管理體制作出了具體部署。

　　以上表述也讓媒體對環保大部制改革的猜想不斷。隨著環保問題越來越受到重視，環保部門的改革似乎已“箭在弦上”。

　　近日，國研中心資源與環境政策研究所副所長常紀文在接受《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪時表示，我國正在準備進行新一輪的環保大部制改革。環保監督管理機制的改革，應發揮環保部門長期統一監督管理的優勢，授予環保部門在生態環境保護和環境污染防治方面的統籌權和最后兜底權。

　　公眾監督未受到足夠重視

　　NBD：您怎么看待當前的環境管理機制？

　　常紀文：盡管環境管理機制與我國當前的經濟社會發展水平相適應，但因涉及環境保護與經濟、社會發展的協調問題，其改革過程比較曲折。

　　環保部門的職能職責在不斷加強，由最初的監管“三廢”擴展到監管自然生態和核輻射安全，再到現在的監管節能減排。

　　從環保監管部門的機構建設來看，無論是監管機構還是監測機構、環評機構、規劃機構的建設都在不斷加強。但是，與事業單位的增強相比，無論是人力還是裝備，環保監管部門都要遜色些。

　　我國的環境保護監管工作領域在不斷擴展，監管手段也從單一主體的執法、監測信息收集、信息公開、宣教等擴展到多元社會共治。特別是在環境監測方面，其監測對象和領域都有了長足發展。

　　NBD：我國的環境管理機制是否存在需要完善的地方？

　　常紀文：是的，首先表現在橫向職能分散，缺乏有效協調；縱向監管乏力，執行約束不足。在橫向上，環保監管職能分散，權利與責任不對等，統一監管不足，環境與發展的綜合決策體系不健全。在縱向上，上下級的環保監督乏力，地方政府缺乏嚴格監管的動力。

　　還有就是社會和市場參與不足，多元共治的環保機制尚未健全，應通過制度建設，吸收各方面力量參與環保，實現環境共治。

　　比如，環保需要常態監管，而我國政府的監管力量無法實現全面、有效打擊違法行為，但社會公眾監督資源非常豐富。我國當前的環境立法和法律實施，仍過分強調行政力量的發揮，未對公眾的常態性監督力量給予足夠重視，導致環境保護選擇執法、尋租式執法、運動式執法等。執法不公、執法缺位問題層出不窮，使環境法律規范的實施“走了調，變了樣”。

　　做大做強環保部門是趨勢

　　NBD：在環境管理方面，歐美等發達國家有什么經驗值得我們借鑒？

　　常紀文：在世界各國環境監管機構的變化發展中，主要呈現以下幾種發展趨勢：

　　一是環保監管職能趨向獨立和綜合監管，包括將環保機構從綜合性的大機構中獨立出來，設立新的環保部門；做大做強環境部門，把自然資源、公園管理等職權納入廣義的環保部門。

　　二是環保和其他臨界領域監管職能趨向合并，比如將狹義的環境保護和自然保護結合起來，突出個別重要自然資源的保護。疆域較小且經濟社會發展比較穩定的國家，結合國內環境管理成熟程度與環境問題的復雜性，將環境保護部門與其他部門整合。

　　三是環境保護職能趨向分散的監管體制。但無論哪種分類，都與該國的疆域面積、產業結構、人口數量和政治體制密不可分。總體來說，具有成立綜合監管機構、不斷擴大環境監管范圍、建立健全區域環境合作機制等趨勢化發展特點。

　　NBD：結合這些經驗和趨勢，您對我國環境監管改革有何建議？

　　常紀文：未來新一輪的環保大部制改革中，環保監督管理機制的改革，應當結合中國國情，按照“一件事情應當由一個部門統籌或者最后兜底”的工作思路，發揮環保部門長期統一監督管理的優勢，授予環保部門在生態環境保護和環境污染防治方面的統籌權和最后兜底權。

　　在橫向上，可以考慮授予環保部門協調相關部門生態保護、自然保護區保護、地質環境保護、水污染防治、大氣污染防治、氣候監測、節能減排等職能，使其他部門配合環保部門的統一規劃、統一標準、統一規范、統一指導、統一服務和統一監督管理。

　　在縱向上，加強國家一級的環保監督管理能力，保障落實省一級的環保責任。國家一級除了保留重大事項和跨區域、流域的事項管理權，其他的環保監管職權下放由省一級行使。應當建立引導和監督地方有效實施環保法律法規的行政監督和財政預算制度。“十三五”時期，建議市縣兩級不再承擔環境質量監測的職責。

　　NBD：在推進生態文明建設上面，您有什么建議？

　　常紀文：應當建立自然資源節約、生態保護和污染防治統一監督管理的機制。具體包括恢復設立國家和地方環境保護委員會及其辦公室，明確地方各級環保部門的監督管理職責，優化相關領域的自然資源、生態保護和環境污染防治監管，明確專門監管與綜合監管失職的責任和追究機制等。