2007年12月1日起至2008年2月1日止，《能源法》（草案）全文向社會公示并征求意見。作為能源領域第一部基本法，《能源法》（草案）將征求公眾意見納入立法過程，此舉獲得了來自各方面的肯定。但是，在條例設計是否合理、能否達到預期立法目標等問題上，業界則仍存在不同聲音。
能源基本法仍待雕琢
鄧海峰 法學博士，現任清華大學法學院講師、清華大學環境資源與能源法研究中心成員， 清華大學公共管理學院清潔發展機制研發中心研究員。兼任中國法學會環境資源法學研究會理事、北京市法學會環境資源法學研究會理事。
由清華大學環境資源與能源法研究中心牽頭撰寫的《能源法》專家建議稿，幾乎與《能源法》（草案）同時面世。12月3日，該中心鄧海峰博士接受《科學時報》記者采訪時表示，現有的《能源法》（草案）體現了現實需求，體現了民主立法精神，但也存在一些有待完善之處。
關注宏觀層面
對于《能源法》（草案）的面世，一些媒體提出，市場成品油價格飆升是隱因。對此，鄧海峰認為，這有過度解讀的成分。作為能源領域的基本法律，《能源法》（草案）只是確立了能源價格形成機制的基本原則，而能源價格在實踐中的形成過程則需要具體的實施細則進一步落實。
鄧海峰向記者闡釋，現有草案第十七條明確了能源價格的形成機制，明確了哪些實行市場調節定價，哪些實行政府定價或政府指導價。至于具體定價措施與細則仍將由條例或更下位的規范性文件規定，如原油、成品油的價格有專門的《原油、成品油價格改革方案》負責規范。因而，現有草案不會對現實生活層面的成品油價格產生太大影響，草案關注的是宏觀層面的問題。
“事實上，能源領域對一部基本法的需求顯然不僅限于價格調控的需要。”他認為，三大需求決定了能源領域應當制定一部基本法。
首先，制定《能源法》是我國能源戰略安全的需要。上世紀，我國基本達到能源自給甚至出口，目前，我國油氣資源的對外依存度日益提高，近一半的油氣產品依賴進口，因而有必要用基本法律去處理能源安全與可持續性問題。
其次，就法律體系自身而言，缺少統領能源法律部門的基本法也造成了實踐中的諸多困擾。現有的能源法律由一些單行法律法規組成，彼此間存在沖突與矛盾，有些制定于上世紀后期，已不能滿足所在行業的需要。因而，能源法律部門需要一部基本法作為統領，把涉及整個法律部門的基本原則、制度和內在邏輯關聯確立下來。
再次，能源對內與對外的合作都需要基本法來規范。隨著能源對外依存度不斷提高，我國日益重視發揮國內、國際兩個市場對保障能源供應的作用。然而，現行的對外能源合作立法制定較早，已經不適應實踐的需要，例如對涉及國家經濟安全的投資行為進行審查等問題就需要補充。在開拓國際市場過程中，如何爭取實現具有屬人性質的法律保障等問題也需要以上位法為依據。
鄧海峰說，草案將統領能源領域各單行法，為它們提供立法及修訂的基本原則和依據。
為適度干預提供根據
能源產業關系到國民經濟發展的戰略全局，國家對其保持一定的控制力，才能保證能源供應的可靠、持續。
鄧海峰認為，國家對能源資源、能源產業的控制力可以由兩種途徑實現。一方面，國家享有能源資源的所有權，能源由資源形態轉化為產品與服務形態的量度和速率完全處在國家的宏觀調控之中；另一方面，國家需要擁有對能源供應與保障的控制力。在實踐層面，《能源法》的作用更多地體現在第二種途徑中。
鄧海峰向記者表示，為確保國家對能源領域的控制力，能源法律部門可以為國家對市場的發展方向、能源供應、能源產品與服務進行直接調控提供制度工具；與此同時，國家可以通過擁有部分能源企業或能源企業的部分股權等市場化手段，實現對能源市場的間接調控。這里需要注意的是，在這兩種不同調控手段發揮作用時，應當結合我國的實際情況，逐步讓市場化手段發揮更大的作用，并適時輔之以必要的行政干預。
在能源市場結構方面，鄧海峰認為，保障能源市場穩定、健康發展的重要力量在于促進競爭。只有實現比較充分的競爭，才能促進能源企業自身提高效率、改進工藝、改善經營管理，使企業行為更加符合市場規律。
管監能否分離
草案對能源管理體制的設計可謂萬眾矚目。據悉，本次征求意見稿中出現的能源管理體制有別于此前的內部征求意見稿。公開征求意見稿否定了管監分離的能源管理體制，采用了能源主管部門統一管理能源事務的設計，沒有設計能源監管部門。
針對管監分離管理體制的含義及其權力配置，鄧海峰介紹說：“管監分離的核心是議行分離，即制定規則的行政主體不參與執行，而執法主體不能制定規則，以實現公權力的合理配置和有效制約。”從國外較為成熟的能源監管模式來看，管監分離的權力配置多以能源主管部門負責宏觀事務，而能源監管部門負責微觀事務的形式出現。因此，草案關于能源管理體制的設計和權力配置可能還需進一步研究。
按照清華大學“專家建議稿”課題組的理解，在管監分離的體系中，能源主管部門一般應承擔能源戰略規劃的研究編制、能源法律法規政策的制定、能源未來發展趨勢的預測、能源應急與安全保障機制的建立與實施、政府定價與指導價格的制定與調整等宏觀層面的事務。能源監管部門是能源領域的行政執法主體，它們的工作除監管規章的制定之外，應與具體的能源開發利用主體、能源市場主體和能源市場行為相結合，頒發和管理能源業務許可證，監控能源市場運行，維護能源市場秩序，促進公平競爭，處理該領域的違法、違規事件。
在上述兩部門職能明確之后，相應的下位法律法規的制定主體就清晰了。我國的立法機關是全國人大，但在實踐過程中，專業性較強的法律法規常采取人大授權給行政部門提出法律草案的方式進行。按照上文提到的兩部門職能權限的劃分，今后能源主管部門將主要承擔能源領域的委托立法工作。
征求意見是一次預檢
《能源法》的制定把對外征求公眾意見納入了立法過程，獲得各方的充分肯定。此前，《物權法》、《婚姻法》都作過類似嘗試。
“公眾征求意見的過程，其實既是發現問題的過程，也是對立法未來適用效果的一次預檢。”鄧海峰說，每一位立法者受研究領域、知識結構、實踐經驗等限制，不可能把所有問題考慮得非常周到，其設計的制度形式不見得在實踐層面能得到很好的應用。公眾征求意見實際上既是立法者自我發現問題的過程，又是對相應政策能否獲得群眾滿意反應的一種統計或預檢。
鄧海峰并不擔心在公眾征求意見過程中可能出現的海量信息。他樂觀地認為，以現有的技術手段應該可以實現信息的篩選。他建議，在征求意見時，征求對象的特定性與不特定性要加以結合——將高校及科研機構、相關政府主管部門、本行業領域具代表性的企業和行業協會人員作為專業人士，以特定化的方式征求意見，可能參考價值更大；對普通公眾的意見，可以采取專家篩選方式，對法律性、技術性問題和一般性問題區別對待。
更多閱讀