韓宇：科學基金深化改革促進《科學技術進步法》落地生根

　　以科學基金深化改革促進《科學技術進步法》落地生根

　　韓 宇* 莫漫漫 呂 棟 范英杰

　　國家自然科學基金委員會，北京

　　韓 宇

　　研究員，博士。現任國家自然科學基金委員會黨組成員，秘書長。

　　摘 要

　　本文系統梳理并分析了《中華人民共和國科學技術進步法》中關于基礎研究的重要制度和最新規定，提出了以自然科學基金深化改革推動《科學技術進步法》落實的具體舉措以及運用法治思維推動改革創新的建議。

　　關鍵詞：《中華人民共和國科學技術進步法》；基礎研究；國家自然科學基金；法制化；改革

　　新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》（以下簡稱“《科學技術進步法》”）于2022年1月1日正式實施。《科學技術進步法》著眼于實現第二個百年奮斗目標的戰略需求，確定了我國實現科技自立自強的基本制度，明確了建設科技強國的實現路徑，為推動我國科學技術事業發展提供了法律遵循和制度保障[1]。《科學技術進步法》第二十一條明確規定“國家設立自然科學基金，資助基礎研究，支持人才培養和團隊建設”。國家自然科學基金委員會（以下簡稱“自然科學基金委”）必須深刻認識科學基金的法定職責，全面落實《科學技術進步法》對基礎研究工作提出的新要求，持續深化科學基金系統性改革，推動我國基礎研究高質量發展[2]。

　　1 準確把握發展基礎研究的重要制度安排

　　習近平總書記深刻指出：“基礎研究是整個科學體系的源頭，是所有技術問題的總機關”。黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視基礎研究工作。《科學技術進步法》的一個突出亮點，就是緊緊抓住制約我國科學技術發展的“阿喀琉斯之踵”，系統設計了全面提升原始創新能力的制度安排。

　　1.1 堅持固本強基，把基礎研究擺在優先發展的戰略位置

　　習近平總書記指出：“當前我國面臨的很多‘卡脖子’技術問題，根子是基礎理論研究跟不上，源頭和底層的東西沒有搞清楚”。我們黨和政府歷來高度重視基礎研究工作，從《科學技術進步法》制定伊始就對基礎研究有關內容進行了描述，到本次修訂后，不僅與基礎研究相關的法條達到13條之多、基礎研究詞條出現了35次，而且還將基礎研究首次單列成章并列在總則之后的第二章進行系統闡述[3]。總則第七條明確提出，國家要“超前部署重大基礎研究”“支持基礎研究持續、穩定發展”；第二章第十九條強調要“圍繞科學技術前沿、經濟社會發展、國家安全重大需求和人民生命健康，聚焦重大關鍵技術問題，加強新興和戰略產業等領域基礎研究，提升科學技術的源頭供給能力”。

　　無論從法律結構設計還是條款表述，都充分凸顯了我國對基礎研究戰略地位認識的新境界，準確反映了我國科學技術發展的時代特征和戰略考量，深刻體現了黨和政府對科學與技術辯證關系的深邃洞察，堅定彰顯了我國持之以恒加強基礎研究、加快補齊原始創新能力短板的歷史主動精神。

　　1.2 堅持系統觀念，明確提升基礎研究創新體系化能力路徑

　　《科學技術進步法》系統總結了我黨推動基礎研究發展的實踐和經驗，提出了一系列管根本、利長遠、重實效的重要制度安排。

　　一是在基礎研究能力建設方面。強調堅持“一個完善”“兩個尊重”“三個強化”，《科學技術進步法》第二十二條指出國家要“完善學科布局和知識體系建設，推進學科交叉融合，促進基礎研究與應用研究協調發展”；第十九條強調基礎研究要“尊重科學發展規律和人才成長規律”“強化項目、人才、基地系統布局，為基礎研究發展提供良好的物質條件和有力的制度保障”。

　　二是在基礎研究發展方式方面強調統籌兩種動力。《科學技術進步法》第十九條明確“國家加強規劃和部署，推動基礎研究自由探索和目標導向有機結合”；第二十六條強調“國家鼓勵以應用研究帶動基礎研究，促進基礎研究與應用研究、成果轉化融通發展”。

　　三是在基礎研究戰略力量培育方面強調“一體布局、突出重點”。第十九條規定“鼓勵科學技術研究開發機構、高等學校、企業等發揮自身優勢，加強基礎研究，推動原始創新”；第二十四條明確“國家強化基礎研究基地建設。國家完善基礎研究的基礎條件建設，推進開放共享”；第二十五條強調“支持高等學校加強基礎學科建設和基礎研究人才培養，增強基礎研究自主布局能力，推動高等學校基礎研究高質量發展”。

　　1.3 堅持以人為本，大力營造激發創新活力的良好環境

　　人才是創新的第一資源，滋養人才是培育原創的必要條件。《科學技術進步法》高度重視基礎研究人才培養工作，第二十三條強調“國家加大基礎研究人才培養力度，強化對基礎研究人才的穩定支持，提高基礎研究人才隊伍質量和水平”。

　　《科學技術進步法》明確了營造潛心基礎研究良好環境的切入點。如第二十三條第二款要求“建立與基礎研究相適應的評價體系和激勵機制”，第六十八條規定“國家鼓勵科學技術人員自由探索、勇于承擔風險，營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍。原始記錄等能夠證明承擔探索性強、風險高的科學技術研究開發項目的科學技術人員已經履行了勤勉盡責義務仍不能完成該項目的，予以免責”。同時，《科學技術進步法》強調要切實保障科研時間，第六十四條明確要求有關部門要“增強服務意識和保障能力，簡化管理流程，避免重復性檢查和評估，減輕科學技術人員項目申報、材料報送、經費報銷等方面的負擔”。

　　1.4 堅持強化投入，保障基礎研究穩健發展

　　我國基礎研究占研發投入比重在2020年首次超過了6%[4]，但與發達創新型國家基礎研究投入占15%-20%相比差距較大[5]。習近平總書記強調“要加大基礎研究投入，首先是國家財政要加大投入力度，同時要引導企業和金融機構以適當形式加大支持，鼓勵社會以捐贈和建立基金等方式多渠道投入，擴大資金來源，形成持續穩定投入機制”。《科學技術進步法》從建設創新型國家和科技強國的戰略目標出發，針對基礎研究投入的“老大難”問題單獨設立若干法條在制度上予以保障。

　　一是在投入機制方面。第二十條和第九十六條共同設計了充分發揮國家、地方、企業、社會各方力量保障基礎研究投入的政策“組合拳”。第二十條要求“國家財政建立穩定支持基礎研究的投入機制”，鼓勵“有條件的地方人民政府結合本地區經濟社會發展需要加強對基礎研究的支持”，綜合運用政策工具引導“企業加大基礎研究投入，鼓勵社會力量通過捐贈、設立基金等方式多渠道投入基礎研究”，建立國家、地方、企業、社會共同支持基礎研究的多元投入機制，明確提出基礎研究經費在全社會科學技術研究開發經費總額中的比例要“與創新型國家和科技強國建設要求相適應”的法定要求。第九十六條還建立了捐贈補充機制，即“國家鼓勵國內外的組織或者個人捐贈財產、設立科學技術基金，資助科學技術研究開發和科學技術普及”。同時，第八十七條第二項還明確規定支持基礎研究是財政性科學技術資金的主要事項。

　　二是在支持機制方面。第二十一條分兩款強調了科學基金制在基礎研究資源配置方面的基礎單位：“國家設立自然科學基金”“有條件的地方人民政府結合本地區經濟社會實際情況和發展需要，可以設立自然科學基金”，堅持宏觀引導、自主申請、平等競爭、同行評審、擇優支持的原則資助基礎研究，支持人才培養和團隊建設。第八十九條第二款再次重申國家在必要時還可以設立支持基礎研究的其他非營利性基金。

　　1.5 堅持開放合作，推動基礎研究走向世界

　　習近平總書記指出：“國際科技合作是大趨勢。我們要更加主動地融入全球創新網絡，在開放合作中提升自身科技創新能力。越是面臨封鎖打壓，越不能搞自我封閉、自我隔絕，而是要實施更加開放包容、互惠共享的國際科技合作戰略”。科學研究沒有國界，基礎研究離不開國際合作。

　　《科學技術進步法》本次修訂專門增加了第八章國際科學技術合作，面對單邊主義、保護主義上升、“科技”脫鉤喧囂的態勢，向世界昭示了“促進開放包容、互惠共享的國際科學技術合作與交流，支撐構建人類命運共同體”的中國理念，強調國家鼓勵各類創新主體“開展國際科學技術合作與交流，積極參與科學研究活動，促進國際科學技術資源開放流動”“參與和發起國際科學技術組織”，支持各類創新主體“積極參與和發起組織實施國際大科學計劃和大科學工程”，強調“完善境外科學技術人員參與國家科學技術計劃項目的機制”，吸引外籍科學技術人員到中國從事科學技術研究開發工作。

　　1.6 堅持有效監督，建設崇德向善的科研生態

　　我國基礎研究實現了快速發展，取得了世人矚目的成績。截止到2021年5月，中國作者發表的SCI論文數量首次排名世界第一，高被引論文世界排名第二，但同時也出現了少數違背科研倫理、論文造假等“野蠻生長”的現象。《科學技術進步法》堅持問題導向新增了第十章監督管理，第九十八條開宗明義強調：“國家加強科技法治化建設和科研作風學風建設，建立和完善科研誠信制度和科技監督體系，健全科技倫理治理體制，營造良好科技創新環境”。

　　一是在規范科技倫理治理方面。第一百零三條第一款規定了宏觀管理體制，即“國家建立科技倫理委員會，完善科技倫理制度規范，加強科技倫理教育和研究，健全審查、評估、監管體系”；第二款明確了具體管理主體，即“科學技術研究開發機構、高等學校、企業事業單位等應當履行科技倫理管理主體責任”。

　　二是在科研誠信建設方面。第一百零四條第一款明確規定國家要“建立科學技術項目誠信檔案及科研誠信管理信息系統，堅持預防與懲治并舉、自律與監督并重，完善對失信行為的預防、調查、處理機制”；第二款明確縣級以上地方人民政府和相關行業主管部門是科研誠信建設的主體，要“采取各種措施加強科研誠信建設”，明確企事業單位和社會組織科研誠信管理的主體“應當履行科研誠信管理的主體責任”。

　　三是在規范科研誠信行為方面。第三款用“三個不得”敲響了振聾發聵的警鐘，劃出了科研誠信不可碰觸的法律底線，即“任何組織和個人不得虛構、偽造科研成果，不得發布、傳播虛假科研成果，不得從事學術論文及其實驗研究數據、科學技術計劃項目申報驗收材料等的買賣、代寫、代投服務”。

　　四是在科研誠信管理方面。第六十九條規定“科研誠信記錄作為對科學技術人員聘任專業技術職務或者職稱、審批科學技術人員申請科學技術研究開發項目、授予科學技術獎勵等的重要依據”，從而使科研誠信成為科研人員立業安身的“通行證”。

　　五是在科研失信行為懲戒方面。第一百零七條第二款明確規定“對嚴重違反科學技術活動管理規范的組織和個人，由科學技術行政等有關部門記入科研誠信嚴重失信行為數據庫”，同時第十一章法律責任新增第一百一十二和一百一十三兩個法條對嚴重失信行為的行政處罰和處分作出詳細規定，明示了突破科研管理規范的后果和代價。

　　2 以改革為動力推動《科學技術進步法》落地落實

　　習近平總書記強調“科技領域是最需要不斷改革的領域”。當前科學基金系統性改革正處在爬坡過坎全面推進的關鍵階段，我們要以貫徹落實《科學技術進步法》為契機，自覺運用法治思維和法治方式加快推進科學基金系統性改革，不負法定職責、不辱艱巨使命，確保法律的原則要求落地，制度規范落細，法定責任落實。

　　2.1 充分發揮科學基金支持原始創新的制度優勢

　　要持續推進明確資助導向、完善評審機制、優化學科布局三大核心改革任務；深化基于基礎科學、技術科學、生命與醫學、交叉融合等4個板塊的資助布局改革，試點開展科學部資助管理績效評估，激發落實“四個面向”的組織管理活力；突出科研范式變革和科學問題凝練兩個重點，完善原創探索計劃，推動學科交叉融合，引導和激勵科研人員在搶抓科研范式變革機遇中應對重大挑戰，在應對重大挑戰中推動科研范式變革，切實提升科學基金科技創新源頭供給能力。

　　2.2 不斷完善與科技強國相適應的科學基金人才培養資助體系

　　《科學技術進步法》不僅單設“科學技術人員”一章，而且有多個條款對于人才培養工作作出規范。科學基金要切實履行好支持人才培養和團隊建設的職責，科學預測合理制定各類人才項目資助規模，做到后備人才與領軍人才并重，國內人才與國際人才統籌，個體發展與團隊培育兼顧，自覺與國家人才計劃協同，努力完善不拘一格廣納英才的培養機制，打造具有科學基金特色的人才聚集高地。

　　2.3 深入推進基礎研究多元投入機制建設

　　積極配合國家有關部門，共同推進《科學技術進步法》有關建立穩定支持基礎研究投入機制工作。深入總結自然科學基金委與23個省（自治區、直轄市）、9家企業和6個行業部門共同設立聯合基金的成功實踐[6]，完善重大需求背后科學問題的凝練機制，充分發揮科學基金的制度示范優勢，穩步放大科學基金吸引社會投入的“撬動”作用。要加快探索接受社會和個人捐贈的可行路徑和制度保障，推進形成社會關心和支持基礎研究的良好氛圍，努力建設具有科學基金特色的基礎研究多元投入機制。

　　2.4 大力營造有利于創新的良好環境

　　自然科學基金委要切實貫徹落實“減輕科研人員負擔，并建立起符合科研規律的評價體系和激勵機制”等制度要求，深入推進“放管服”工作。要把科學研究靈感瞬間性、方式任意性、路徑不確定性的特點體現到具體的管理制度之中，下放項目研究計劃調整權，讓自由暢想、大膽假設、認真求證得到充分的張揚；要合理簡化項目申請材料，取消重復信息報送，改進無紙化申請，優化項目初審工作，推進代表作制度，完善項目評審評價，讓不合理的負擔遠離科研人員的肩膀。要落實最新的項目資金管理辦法，深化經費管理改革，賦予科研人員更大的經費使用自主權，讓經費成為服務創新的助推器。

　　2.5 堅定不移搭建聯通世界的合作之橋

　　要深度參與全球研究理事會、國際應用系統分析研究所、科學歐洲等國際組織活動，推動戰略合作對話，為全球科技治理貢獻中國智慧。本著開放包容、互惠共享的原則，鞏固和加強已有合作渠道，精心謀劃新的合作計劃，構建全面融合的科技合作伙伴關系網絡。積極踐行人類命運共同體理念，面向聯合國可持續發展目標，畫出最大的同心圓，打造最大的朋友圈，啟動科學研究和人才交流國際合作科學計劃。穩步推進國家自然科學基金外國學者研究基金項目，主動探索面向全球的科學研究基金構建模式。

　　2.6 加快建設風清氣正的科研生態

　　堅持標本兼治、重在治本，持續推進科學基金學風建設行動計劃。要充分發揮監督委員會在學風建設中方向領航和專業把關的關鍵作用，牢牢把握誠信教育這個根本，堅持弘揚新時代科學家精神的激勵導向，科學制定負責任科研的規范清單，不斷完善強化自我監督、自覺接受同行和組織監督的意識和風氣，依法依規用好懲教結合，以懲促改的懲戒手段，重視和加強科研倫理制度規范、宣傳教育與審查監管工作，一體推進以“教育、激勵、規范、監督、懲戒”為核心的學風建設，引導參與科學基金項目申請、評審、研究、管理等單位和人員，自覺投身到維護和建設海晏河清的優良學風行動之中。

　　3 不斷提升運用法治思維推動改革創新的工作能力

　　《科學技術進步法》深入貫徹習近平總書記關于科技創新的重要論述，全面落實黨的十八大以來黨中央國務院關于科技創新工作的重大決策部署，把黨指導科技進步的成功實踐和創新理論，通過法定程序以法律形式規范上升為國家意志。當前，我們要以習近平法治思想為指導，把深入貫徹落實《科學技術進步法》作為今后一個時期推進科學基金法治建設的重大任務，增強善于運用法治方式服務創新、依靠法治力量推動發展的本領，為實現高水平科技自立自強、建設科技強國提供有力的法治保障。

　　3.1 走好知法守法用法第一方陣

　　“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。《科學技術進步法》不僅提出了許多深化改革的根本措施，同時也明確了各類主體特別是執法主體的法律責任。

　　第一百零八條明確規定“違反本法規定，科學技術行政等有關部門及其工作人員，以及其他依法履行公職的人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”；第一百零九條規定“違反本法規定，濫用職權阻撓、限制、壓制科學技術研究開發活動，或者利用職權打壓、排擠、刁難科學技術人員的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。需要特別指出的是，第一百零八條中的“以及其他依法履行公職的人員”和第一百零九條中的“或者利用職權打壓、排擠、刁難科學技術人員的”是本次修法新增加的，這些新的調整不僅擴大了法律規范主體范圍，而且也拓展了法律禁止行為。

　　自然科學基金委作為管理國家基礎研究戰略投資的重要部門，必須帶頭做好《科學技術進步法》的學習宣傳工作，準確把握和深刻理解蘊含其中的新理念、新要求、新責任、新規范，清醒認識責任和義務，自覺成為法律忠實的維護者、堅定的踐行者。要把學習《科學技術進步法》納入黨組理論中心組學習計劃，以上率下進一步掀起深化學習熱潮；要統籌安排普法工作計劃，把宣講《科學技術進步法》作為今后一個時期普法工作的重要內容；要及時更新干部培訓內容，將學習《科學技術進步法》列入任職培訓的必修課，不斷增強干部職工對《科學技術進步法》創新理念和制度要求的領悟和把握，確保《科學技術進步法》貫徹落實在科學基金管理工作的各環節、全過程。

　　3.2 加大面向基層科研人員和管理人員宣講力度

　　《科學技術進步法》既鄭重承諾了對科研人員權利的保障，又明確規范了負責任的科研行為；既指明了科研單位改革創新的發展方向，又強調了履職盡責的義務要求。

　　從年度申請受理和項目評審來看，科學基金服務對象包括2373家依托單位，287293項項目申請涉及的科研人員過百萬，7萬多專家參與百萬次評審活動。因此，落實《科學技術進步法》要注意重心下移、靠前指導，通過依托單位管理培訓會和地區聯絡網片區會議等平臺，綜合利用報紙期刊和網絡新媒體等渠道，結合《國家自然科學基金條例》（以下簡稱“《條例》”）以及各類科學基金管理規章制度統籌宣講工作，激發依托單位深化改革動力，壓實服務管理責任，維護科研人員權益，弘揚新時代科學家精神，共同營造有利于創新的學術生態和良好環境。

　　3.3 總結實施經驗推進《條例》修訂工作

　　《條例》作為《科學技術進步法》的下位法，是管好用好科學基金的基本制度。我們要把《科技進步法》的新理念新要求及時反映到《條例》之中，把科研單位和科研人員落實《科學技術進步法》的新實踐新經驗充實到科學基金管理規章之中，不斷完善承接上下、支撐有力的科學基金法律規章，為建設理念先進、制度規范、公正高效的科學基金治理體系，推動基礎研究高質量發展、實現更高水平的科技自立自強提供堅實的制度保障。

　　參考文獻

　　[1] 李學勇. 完善科技創新法律制度 為建設科技強國提供有力法治保障. 中國人大， 2021, (17): 9—12.

　　[2] 韓宇. 深入落實科技進步法 大力推進科學基金改革.科技日報， 2022-03-02(02).

　　[3] 求是雜志編輯部. 建設世界科技強國的戰略擘畫.求是， 2021, 6:12—20.

　　[4] 金葉子. 科學技術進步法迎重大變化 基礎研究提至首位. 第一財經日報， 2021-08-31(06).

　　[5] 李靜海. 抓住機遇推進基礎研究高質量發展. 中國科學院院刊， 2019, 34(5): 586—596.

　　[6] 國家自然科學基金委員會． 2022年度國家自然科學基金項目指南. 北京: 科學出版社， 2022.