流量管控:環境管理的新視角

趙華林，現任環境保護部規劃財務司司長。2005年6月任國家環境保護總局污染控制司副司長、巡視員；2008年8月任環境保護部污染物排放總量控制司司長；2010年12月任環境保護部污染防治司司長。

　　當前，隨著污染源和污染物的涵蓋范圍越來越廣、復合作用和傳送方式越來越復雜，開展區域聯防聯控的需求越來越高。流量管控或將成為環境管理上的一個新視角。我們想知道，流量管控是什么？流量管控與污染排放控制有何不同？流量管控如何實現對污染物排放的動態管理和精準管理？流量管控將給環境管理提出哪些新要求？

　　對話人 環境保護部規劃財務司司長趙華林

　　為什么要實施流量管控？

　　■流量管控讓污染排放控制更科學，實現了確保環境質量為前提的精細化管理

　　中國環境報: 流量管控是一個什么樣的概念？為什么要實施流量管控？

　　趙華林:流量和總量是兩個相對的概念，一般我們認為，總量和容量決定環境的質量。與總量控制通常以年度為單位進行管理相比，流量管控則更具時效性，具體到某個時刻或時間段。流量的中心思想就是打通環境質量和總量的關系，是他們之間的橋梁。如果用數學來闡述，流量是總量對時間變量的一階導數，總量是流量的積分，流量又是總量的微分，就是具體地點一段時間內的容量。由于地區間自然地理、水文、氣象、經濟技術條件等差異很大，決定了特定的環境質量目標下不同地區的容量有所不同。

　　流量管控按時間可分為兩個階段：一是戰略型（長期）流量管控，即基于規劃預測的先期流量管控。規劃時間范圍為幾個月到幾周，主要是統一安排區域內各污染排放企業的排放清單，合理分布各區域、各個時段的環境流量, 估計系統的容量，并預留一定的緩沖空間以備實際的臨時以及突發情況之用，然后根據環境質量需求（比如重大事件的環境質量保障），運行適當的算法進行排放清單的制定。二是技術型（即期）流量管控，即基于動態監測的實時流量管控。時間范圍為一天到兩天，根據近期的氣象預報、各區域受限因素等新的信息重新估計系統的可用容量，主要是通過改變域內不同空間位置、不同行業、不同企業的排放時段、速率和總量等方法，保證環境質量。

　　流量管控使以環境質量為目標的總量控制不再局限于主要污染物，覆蓋更多種類的污染物才能真正實現環境質量改善。雖然我國沒有正式建立流量管控的相關制度，但某些大型污染控制行動中已經體現了流量管控的理念，也取得了良好的效果。如去年北京APEC會議期間，各項大氣污染物平均濃度均達到近5年同期最低水平，空氣質量總體良好，即為流量管控的效果。根據APEC會議期間北京市必須達到二級空氣質量的要求，北京的流量只夠一半汽車上街的，那就停一半，電廠也停一半，其他排放也要減少一半，所有這些控制措施都是根據流量做出的。

　　中國環境報:流量管控與污染物排放控制有什么不同？

　　趙華林:精細化管理的理論基礎就是流量管控。流量管控不僅關注每一時間點的污染排放速率，還要細分到空間上的每一個地理單元，實現污染控制的精細管理、精準地定位控制。

　　過去，環境容量的概念指的是在保證一個環境的狀況不惡化的前提下，一個年度，可以容納某種污染物的數量。過去的容量是算數的平均值，而現在精確到微積分了，這就引入了流量的概念，流量決定此時此刻哪條河的哪一段的排放量，跟水量和水質都有關系。

　　流量管控以不同環境條件下的環境容量作為地區污染物排放總量控制的依據，既能夠在條件允許時充分利用自然環境的環境容量資源，又可以在不良環境條件時精準地采取措施確保環境質量。假如說北京市要達到將PM2.5控制在60微克/立方米的標準，需要將污染排放限制在500萬噸，這是一年的控制總量。刮風的時候，污染物就可以多排點；一旦氣象條件不利于擴散，排放達標了也不行，霧霾還是要起來。所以，在氣象不利的條件下，我們就要管得緊，要多減排。總之，一切以保證環境質量為核心。

　　再比如，APEC期間，北京的PM2.5要控制在50微克/立方米。平常你可以開車出來，這個時候就要分單雙號出行，什么道理呢？因為流量沒有了，要達到這個大氣環境質量，就要根據這個流量分配污染物排放控制的總量。將來的環境管理必須根據流量來管控污染物的排放。

　　流量管控不僅關注每一時點的污染排放速率，還要將這一思路細分到空間上的每一個地理單元，實現污染控制的精細管理、精準地定位控制。以不同環境條件下的環境容量作為地區污染物排放總量控制的依據，既能夠在條件允許時充分利用自然環境的環境容量資源，又可以在不良環境條件時精準地采取措施確保環境質量。

　　如何有效推進流量管控？

　　■流量管控要按照戰略設計、動態預警、協同決策的步驟推進

　　中國環境報: 實施流量管控的指導思想是什么？如何穩步推進流量管控？

　　趙華林:流量管控要按照戰略設計、動態預警、協同決策的步驟推進。由于污染排放和系統容量是隨時間變化的，需要建立一個有序的方法以尋求二者的調適。如果污染排放總量、濃度與速率不匹配生態系統容量，就可能會發生污染危害和環境風險，這時就需要調整污染排放時空分布，甚至采取必要的延遲措施，這是戰略設計。動態預警機制的設計應當既能體現快速發現問題的系統簡潔易用，又要以排查問題和解決問題為導向，體現具體協同調控事務的復雜性，并與政府的管理體制相適應。在協同決策模式之下，污染責任主體與環保部門、機構的規則和責任，將會導致整個處理環境約束條件的運行程序的改變。要加強各決策主體之間的協調以提高決策的有效性，所謂協調就是對流量管控活動中的相互依賴關系進行管理。

　　可以分成以下3階段穩步推進流量管控：

　　第一階段，設立區域流量管控中心和管理席位，明確流量管控的權限和職責，設施配置應滿足監測污染物流量實況要求，逐步向能夠預測流量變化過渡。在制定流量管控方案時，主要以區域內主要污染物排放動態變化為依據，以有利于環境基本安全為目標，以依靠環境污染監測經驗為主的原則進行流量管控，同時注意積累流量管控經驗，建立完善在一些典型環境下的流量管控模式，使流量管控方案趨向規范化、標準化。

　　第二階段，隨著環保部門內部流量管控經驗的積累，進一步強化流量管控席位的職能，使流量管控席位能夠代表地區環保部門協調本地區污染排放單位，建立區域流量管控中心、地方政府和排污企業三方都能接受的信息交換渠道，使這些企業單位的污染控制部門能夠隨時了解到域內流量的情況和變化趨勢，同時根據流量管控方案主動對有關本企業的排污運行進行適當調整，減少自身及域內其他主體的經濟社會損失。

　　第三階段，面對流量管控頻繁、壓力增大的挑戰，建立區域綜合性流量管控機構，進一步完善地區流量管控體系，明確地區企業、政府部門、技術機構、環境組織的流量管控聯絡機構，建立多方定期會晤制度，使企業與第三方機構能夠共同參與流量管控方案的制定，確立協同決策機制。設施配置的要求是滿足開發或者引進能夠處理各類變化條件并能自動生成流量管控方案的決策軟件，為流量管控提供決策支持，減少人為主觀因素對流量管控方案的影響。

　　中國環境報: 推進流量管控需要采取哪些具體措施？

　　趙華林:具體措施包括以下方面：

　　一是劃分基本環境區、明確環境質量目標，夯實流量管控基礎。流量管控必須劃分基本環境區，可分為兩級，一級以縣（市、區）的行政管理邊界為基本環境區，二級以自然地理特征為依據確定基本環境區，實現流量管控單元的自然環境條件均質化。上一級管理區則以主體功能區規劃、環境功能區劃為依據，以環境質量標準為基礎，結合當前的環境質量狀況和區域經濟社會發展趨勢，考慮所在流域或空氣域等自然因素，明確各基本環境區的環境質量目標, 達到最有效的流量管控。

　　二是確定動態環境容量、實時優化流量管控目標，建立流量管控機制。針對每個基本空間單元，根據確定的環境質量目標，基于所在流域或空氣域的變化規律，結合各單元污染排放現狀、社會經濟發展水平、經濟技術條件、環境資源配置的效率與公平等因素，確定每種自然條件下各個單元每個時點的環境容量。

　　三是優先削減污染存量、適時準入污染增量，落實流量管控制度。為滿足流量管控的環境質量目標，對存量和增量污染物實行協同管理。存量污染實施分時段分區域的流量管控模式，增量污染物建立適時準入制度，具體落實流量管控制度。通常情況下，存量污染削減成本低于增量污染的削減成本。當某一單元內分區環境質量監測結果良好、滿足管理目標要求時，在執行嚴格的增量準入門檻前提下，在該單元內“以增量定存量”，也就是以流量管控為基準，根據增量的計劃確定存量的削減要求，反之亦然。

　　四是針對極端自然條件、敏感保護目標，建立流量管控預警機制。圍繞環境質量目標，針對極端自然條件帶來的環境風險，建立應急預警機制，完善流量管控制度的常態化管控機制，建立一套完整的流量管控常態化管理和應急管理相結合的環境管理體系。

　　五是由點及面、由簡單到復雜，開展流量管控試點。在試點的整個區域內，基于不同環境質量改善目標全面實施新（改、擴）建項目不同倍量的總量置換削減、排污指標申購，將污染物排放量與各類紅線區、底線值關聯，通過控制不同自然條件下的流量指標，實現環境質量改善。

　　從水環境的管理入手開始試行流量管控試點的條件較好。從理論上看，流域管理與流量管控的思想脈絡比較接近，國內外已經有一些水環境管理的成功經驗可以借鑒；從實施條件來看，我國已開展了重點流域環境監測工作，環境監測體系較之大氣等更加完善。因此，可以從改善水環境質量開始試點流量精細管理，待技術規程和其他軟硬件條件進一步成熟后，逐步推向大氣等其他要素質量的流量管控。

　　如何構建一套基于流量管控的環境管理制度？

　　■需要從理念轉變、制度建立、政策實踐上解決所存在的問題

　　中國環境報:實施流量管控還需要解決哪些問題？

　　趙華林:以流量管控為抓手的環境管理制度是新常態下總量控制制度向精細化演變的必然趨勢，從理念轉變、制度建立、政策實踐來看，尚有一些問題急需深入研究。

　　一是確定各基本環境區的環境質量目標。環境質量目標的確定應以主體功能區規劃、環境功能區劃為基礎，還要結合現實情況，如對經濟可容納性、技術可應用性、空間可覆蓋性、社會可接受性進行研究確定。指標與標準的選擇要充分考慮企業與民眾對污染治理承受度與環境質量接受度之間以及流量管控敏感度和滿意度之間的平衡。行政管理邊界與自然地理邊界的協調問題，需要在基本環境區劃分階段解決。

　　二是確定各基本環境區的時間單元。對于各基本地理單元而言，要將各自面臨的自然條件等基本穩定的一段時間確定為基本時間單元，需要綜合氣象、水文等方面因素，對每個基本環境區的基本時間單元進行研究。

　　三是科學評估與高效監測各基本時空單元內的環境容量。這是流量管控的核心。以各個基本時空單元的環境質量為目標，結合域的特征、各個基本單元的污染排放現狀、社會經濟發展水平、環境資源配置的效率與公平等因素來確定各個基本時空單元內的環境容量。這需要綜合污染物遷移轉化規律、污染排放相關的成本效益特征、污染控制的風險等因素進行分析。流量的確定將采用“自下而上”的思路，不同的時空單元可能會有增有減，而非一刀切。

　　四是融合與銜接流量管控與總量管理。要科學構建流量計算的方法體系。不同環境要素的污染控制需要采用不同的流量計算方法，完整的方法體系構建尚需基于中外實踐經驗進行豐富充實。需要進一步明晰流量管控與總量管理的區別與聯系，提出兩者的融合與銜接方式，達到“兩量同控”的目的和效果。

　　五是構建完善制度的執行體系。流量管控實施的基礎是污染物的動態監測，這需要進一步研究設計如何根據環境質量動態監測結果對存量、增量及時有效調整，實現動態化的流量管控。

　　六是提供相應的法律保障。流量管控的實施需要法律政策、制度機制的輔助與支撐，進一步明確管理權限，促進規范化。近年來，北京奧運會、上海世博會、南京青奧會及北京APEC期間已經積累了一些實踐經驗，但由于執行流量管控機構權限不夠明確，還沒有形成一整套科學的、與生產運行完全匹配的流量管控決策體系，如何從短期事件經驗轉化為常態化的機制急需進一步研究。