財政部關于科技經費管理有關政策的問答

　　2006年全國科技大會召開以來，為落實《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》，中央財政在不斷加大科技投入的同時，著力改進和加強財政科技經費管理，會同科技部等相關部門制定和修訂了一系列科技經費管理辦法。但在政策執行過程中，相關方面還存在一些疑問。為進一步做好解釋說明工作，確保政策順利執行，我們針對反映比較集中的問題，整理形成了科技經費管理有關政策問答，供參考。

　　1.為體現對科研人員的激勵，科研項目經費中能否列支人員性費用?

　　對于參與國家科研項目的科研人員，根據其身份，可劃分為編制內有工資性收入的人員、項目實施中聘用的無工資性收入的(如在讀研究生)人員以及咨詢專家三類。現行相關國家科技經費管理辦法對這三類人員的人員性費用開支分別采取不同的規定。其中，對在項目組織實施過程中發生的、支付給課題組成員中沒有工資性收入的相關人員(如在讀研究生)和課題組臨時聘用人員以及咨詢專家等的勞務性費用和咨詢費，允許在項目經費中按照科研工作實際需求，在“勞務費”和“專家咨詢費”列支。對于課題組成員中編制內有工資性收入的科研人員，由于目前國家財政按照相關工資制度和財政預算管理規定，對正式在編的科研人員已經通過部門預算安排了相應的人員經費，因此一般不允許直接在項目中列支此類人員的人員性費用。

　　在2006年修訂完善國家科技計劃等專項資金管理辦法時，財政部、科技部根據2005年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發中央紀委等六部門關于加強工資管理的有關文件精神，針對當時在科研項目經費中以種種名義擅自提取并高額發放人員費，進而造成科研項目立項中的不正當競爭、立項的異化等不良現象，明確規定了國家科技計劃等項目經費中不得直接開支項目承擔單位編制內有工資性收入的科研人員的人員性費用。

　　此后，針對科技界反映強烈的在科研項目中列支人員費，以及國外允許相關做法等問題，我們對美、英、法、德、日等發達國家科研人員的人員費開支問題進行了研究，發現由于所在單位性質和人員身份等的不同，其開支渠道和水平也不盡相同。例如，美、英一般不允許從項目經費中直接提取人員費，但可以根據項目經費的一定比例(具體比例由資助方與承擔單位協商確定)單獨核定一定額度的“一般管理費(overhead)”，由承擔單位自主安排，由單位用于支付人員性費用。美國的大學可以自主確定其科研人員的薪酬水平，大學的教授通常只拿9或10個月的全時工資，其余3或2個月的全時工資可以在承擔的科研項目經費中列支;國立科研機構的科研人員薪酬則參照公務員制。法、德、日對大學的教授以及國立科研機構科研人員均實行公務員制，工資福利待遇穩定，靈活度小。

　　在對國外相關經驗等研究基礎上，2009年，財政部會同科技部、發展改革委印發了《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》，其中規定將重大專項項目(課題)經費分為直接費用和間接費用兩部分，其中間接費用可以開支用于人員激勵的費用，由所在單位根據國家有關規定統籌安排，在一定程度上解決了科技界普遍關心的問題。

　　同時我們認為，對于各界比較關注的科研人員的收入沒有體現對其工作業績的激勵，收入水平與經濟社會發展不完全適應的問題，主要是因為目前收入分配制度尚不盡完善。要從根本上解決這一問題，關鍵是要深化收入分配制度改革，規范收入分配秩序，使科研人員收入與其崗位職責、工作表現和工作業績相聯系。

　　2.科研項目經費中“勞務費”比例限制是多少?能否提高“勞務費”比例?

　　現行國家科技計劃和科技重大專項管理辦法明確規定，對在項目組織實施過程中發生的、支付給課題組成員中沒有工資性收入的相關人員(如在讀研究生)和課題組臨時聘用人員的勞務性費用，允許在項目經費中按照科研工作實際需求，在“勞務費”科目中列支。在課題預算編制過程中，要求各課題承擔單位根據相關人員在課題研究過程中投入的工作量，實事求是地按照實際需求編制課題經費預算，從制度規定上并無勞務費比例限制，也不存在提高比例的問題。勞務費預算隨項目預算上報后，最終由相關部門根據其組織的預算評審結果核定。然而，由于種種原因，在項目實際評審過程中，可能仍然存在不同程度的比例限制，給科研人員造成了很多政策上的誤解。我部近期已與科技部聯合發文再一次明確在項目評審中不允許有比例限制。希望相關部門、科研人員和評審專家認真學習和掌握相關政策規定，不做不符合規定的事情。

　　3.如何解決科研項目研究過程中發生的管理成本問題?

　　目前國家對相關科研院所和高校均安排了基本運行經費，其中包括房費、水費、電費、固定資產使用費、科研人員工資薪金等，可以統籌用于開展科研工作所需的有關運轉經費，彌補相關管理成本。同時按照現行相關科技經費管理辦法的規定，相關項目(課題)經費中均允許列支管理費，用于項目(課題)研究過程中使用承擔單位現有儀器設備及房屋，日常水、電、氣、暖消耗，以及其他有關管理費用的補助支出。此外，針對近年來科技界反映科技項目經費對承擔單位的間接成本補償不足等問題，2009年，財政部會同科技部、發展改革委印發了《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》，將重大專項項目(課題)經費分為直接費用和間接費用兩部分，間接費用主要用于補償承擔單位為項目研究提供的儀器設備及房屋，日常水、電、氣、暖等消耗，有關管理費用的補助支出，以及承擔單位用于科研人員激勵的相關支出等，建立了間接費用補償機制和人員激勵機制。

　　另外，部分專家學者等建議完全比照國外科研項目間接費用核算和補償的有關做法。目前，確有不少國家采用在科研項目中列支間接費用的做法，如美國各高校就是以政府許可的方式和比例列支間接費用，英國近年來在科研經費管理方面進行了全成本核算的改革，將科研成本劃分為直接發生成本、直接分配成本、間接成本和其他成本等。同時，我們應該看到，這些國家對科研成本的核算方式與國家整體的科研管理以及預算管理體系是緊密相關的，比如美國耶魯大學、哈佛大學等知名大學多為私立大學，其經費除來自政府(包括固定撥款及競爭經費)外，很大部分來自于社會捐助、產業界、非營利性組織等，因此在承擔國家或產業界科研項目(課題)時，計列部分間接費用以補償學校管理運營等發生的支出。而如前所述，我國對相關科研院所和高校均安排了基本運行經費，其中包括房費、水費、電費、固定資產使用費等。因此，國家科研項目間接費用的核算不宜拋開這些因素，單純在核算方式以及比例等方面與美國、英國等國家進行比較。

　　4.科研項目特別是科技重大專項項目資金到位為何較慢?

　　科技重大專項資金撥付較慢的原因是多方面的，主要涉及項目立項、任務審批、牽頭組織單位撥付資金等環節。目前重大專項管理層次和環節較多，是影響重大專項組織實施效率和資金到位率的一個重要原因。加之，一些重大專項預算編報遲緩，往往超過了財政部門預算編制的時間要求，直接影響了預算的下達，并形成了大量結余。同時，在預算下達后，由于有些牽頭組織單位特設賬戶開立等工作進展較慢，相應造成了資金撥付較慢。

　　針對這一問題，財政部專門印發了《財政部關于民口重大專項2010年和2011年預算編報時間有關問題的通知》，明確了預算編報時間節點，要求2010年立項項目(課題)預算于2010年4月30日前報送，2011年立項項目(課題)預算于2010年7月30日前報送，并多次強調請各部門嚴格按照規定的時間節點報送預算，以保證經費及時到位。但從實際情況看，截至2010年9月底，仍有個別專項未報送2010年預算，沒有一個專項報送2011年預算。為此，財政部專門召開了2011年預算編報推進會，督促牽頭組織單位盡快報送預算。力爭從2011年起，將重大專項項目(課題)預算與部門預算時間和程序做好銜接，將預算全部納入牽頭組織單位年初部門預算，確保項目(課題)承擔單位年初即可使用經費。

　　對于國家科技計劃等科研項目，財政部督促相關部門提前組織項目，提高年初預算到位率和細化率，基本實現了90%左右的年初預算細化到了具體課題和承擔單位，年初即可下達相關經費，保證科研活動的經費需求。

　　5.科技重大專項項目(課題)為何進行了必要的預算核減?

　　科技重大專項體現了國家的意志，凝聚了人民的期盼，財政部高度重視科技重大專項資金管理工作，初步建立了符合科技重大專項特點的經費管理模式。2007年，印發了《關于進一步加強科技重大專項概(預)算編制工作的若干意見》(財教[2007]94號)，以規范重大專項概(預)算編制，切實提高其科學性、合理性和可行性。2009年，按照既要體現和適應重大專項組織實施特點和科技活動規律，又要符合財政預算管理要求的原則，會同科技部、發展改革委等部門制訂了《財政部 科技部 發展改革委關于印發〈民口科技重大專項資金管理暫行辦法〉的通知》(財教[2009]218號)，對科技重大專項經費管理既做了規范性的規定，又在多方面進行了探索和創新。同時為使資金安排科學、規范，還建立了重大專項資金預算評審制度，由專門的機構組織財務管理專家和同行技術專家，對上報的重大專項預算進行評審。為使評審結果更加科學、合理、公正，還建立了與牽頭組織單位進行溝通協調的制度，評審結果經過牽頭組織單位確認后，財政部方核批預算并下達資金。

　　但從實際情況看，目前重大專項項目(課題)預算編制還存在較多問題，存在鉤稽關系錯誤、預算開支標準偏高等現象，必須進行必要的預算核減。隨著各方面對重大專項資金管理工作的重視和熟悉，目前重大專項項目(課題)預算編制質量穩步提高，2009年立項項目(課題)預算調減率較2008年立項項目(課題)有較大幅度下降(由24.87%下降到15.44%)。

　　需要說明的是，重大專項預算編制和管理一方面要體現科學研究的規律和特點，另一方面也應遵循財政預算管理的通行規則，應按照預算法和有關財政財務規章制度編制、管理和執行預算，不宜過度放寬。

　　6.科學研究具有不確定性，如何解決實際支出與批復預算存在差異的問題?

　　現行科技經費管理辦法均明確規定了經費支出科目，規范了經費支出范圍，提高了科研經費管理的科學性、合理性和規范性。考慮到科研活動的創新性和研究過程的不可預見性，相關科技經費管理辦法均明確規定，課題在研究開發過程中發生的其他支出，應當在申請預算時單獨列示、單獨核定，考慮了不同科研工作的特殊需求。同時，允許在預算執行過程中對預算進行調整，達到一定金額和比例或者特殊科目經費的調整才需要報財政部批準，有些要報項目組織部門批準，其他可由課題承擔單位自行調整。應當說上述制度規定，為經費支出的編列、核定和安排使用中的不可預見因素留出相對靈活的空間。在具體操作中，我們也辦理了由于價格上漲等不可預見因素造成的預算調整事項。特別是2009年，財政部會同科技部、發展改革委印發了《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》，對預算調整做出了更加靈活的規定，只有項目(課題)總預算、年度預算、項目(課題)間接費用及直接費用中設備費、基本建設費發生調整，須按規定報財政部核批;并明確規定重大專項資金包括不可預見費，由財政部統一管理，項目(課題)承擔單位因不可預見因素需要追加預算時，可以按照規定程序報財政部審核批復。

　　7.科研項目經費當年是否必須花完?花不完是否就要收回?

　　部分科研人員反映被要求突擊花錢，科研項目經費當年必須花完，花不完就收回。對此，現行科技經費管理辦法均明確規定，未完項目(課題)的年度結存經費，按規定結轉下一年度繼續使用。課題終止等形成的結余經費收回原渠道，按照財政部關于結余資金管理的有關規定執行。按照《財政部關于印發<;中央部門財政撥款結余資金管理辦法>;的通知》(財預【2010】7號)規定，財政撥款可能形成結轉和結余，結轉資金是指相關工作尚未完成或因故未執行，下年需按原用途繼續使用的財政撥款資金。結余資金是指相關工作目標已完成，或由于政策變化、計劃調整等因素影響工作終止，當年剩余的財政撥款資金。對于某一預算年度安排的項目支出連續兩年未使用、或者連續三年仍未使用完形成的結余資金，視同結余資金管理。結余資金的動用，需報財政部審批，但確有需要可繼續用于原用途。因此從制度規定看，并沒有科研項目經費當年必須花完，不花完就會收回的規定。同時目前在科研經費撥付上，均按照相關科技經費管理要求，根據項目研發任務和進度需要撥付經費，不允許突擊花錢。以科技重大專項資金為例，《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》規定，重大專項資金根據項目(課題)實施進度和關鍵節點任務完成情況進行撥款，相應也應按照實施進度支出經費。我們將積極與相關部門溝通協調，重申這一制度，避免部門要求項目(課題)承擔單位突擊花錢的問題。但也希望項目(課題)承擔單位能根據實際支出情況合理安排，申請經費撥款，避免資金閑置浪費，提高資金使用效益。

　　8.科研項目結余經費為何不能由項目(課題)承擔單位自主使用?

　　2006年，財政部會同科技部修訂完善國家科技計劃等資金管理辦法時，針對科研項目結余經費長期掛賬、歸項目成員所有、私自發放等問題，規定項目經費結余及時足額上繳項目組織實施部門，此規定也有利于防止寬打窄用、套取項目資金，避免財政資金低效、損失和浪費。同時如果科研項目預算編制比較科學合理，項目經費結余將很少。對于新的研究項目，可以通過現有渠道繼續申請經費支持。

　　此外，中央財政不斷優化投入結構，加大穩定支持力度。安排中央級公益性科研院所基本科研業務費和中央高校基本科研業務費，支持相關院所和高校開展符合職能定位、代表學科發展方向、體現前瞻布局的自主選題研究工作，為科研人員潛心穩定研究提供了保障，也提高了單位對科技經費使用的自主權。

　　9.如何加強對科技經費的績效考評，提高資金使用效益?

　　中央財政高度重視科技經費績效考評工作，避免重立項、輕管理的問題，提高財政資金使用效益。2007年，根據科技經費管理特點，研究制定了《國家科技計劃(基金)經費績效考評管理暫行辦法》。特別是會同國家自然科學基金委員會開展科學基金資助和管理績效國際評估工作，從歷史發展的觀點和基礎研究的特點兩個緯度，以國際的視角，對科學基金25年的戰略定位、資助與管理績效以及影響進行全面客觀的評估，總結自然科學基金的經驗、成效與不足，分析其運行狀況，進一步明確發展和完善科學基金制的著力點，不斷提高管理水平和資助效益。此外，在科技富民強縣專項行動計劃中開展績效考評工作，中央財政對開展工作積極、措施得力、效果顯著的縣(市)以支持原項目擴大規模、進行技術升級改造等后續工作的方式給予適當獎勵。通過上述措施，推動了科技經費績效考評工作的開展，提高了科技經費的使用效益。

　　科技經費直接服務于科研活動和科技工作。下一步，我們將結合相關政策執行情況和“十二五”有關工作部署，建立和完善符合科研活動規律、科技工作特點和財政預算管理要求的財政科技經費管理制度，推動科技事業發展進步。