秸稈焚燒之困怎解？

　　環境問題是關系到人民群眾生活質量和身體健康的一件大事。2014年11月，亞太經合組織第二十二次領導人非正式會議在北京召開，為了保障會議期間的空氣質量，北京周邊省份全部加入到空氣保衛戰中。事實上，由于前些年以犧牲環境為代價的高速發展，曠日持久的霧霾天氣席卷全國多個城市，現在環境治理成了各級政府的一項重要任務，有些省市已把環境質量考核作為領導班子考核評價的重要內容，并實行“一票否決”，嚴懲環境違法行為已成為全社會的共識。為此，筆者對一些鄉鎮進行了走訪調查，并就秸稈焚燒治理和利用提出建議。

　　需要政府調控與市場運作相協調

　　秸稈焚燒治理是一個系統工程。針對秸稈焚燒問題，各地都采取了許多措施，下大力氣進行整治。然而每到糧食收割時節，到處依舊煙霧繚繞。為什么秸稈焚燒屢禁不止，這說明秸稈焚燒問題的背后，是一個涉及多環節的系列問題，絕不是靠環保部門或鄉鎮一級政府蹲守、抓堵就能解決的問題，也不是一紙文件、一個禁令就能解決的問題，而是需要頂層設計和具體治理共同協作才能完成的系統工程。

　　秸稈焚燒治理需要打組合拳。建議秸稈焚燒治理的總體思路如下：一是以價格為杠桿，把秸稈回收當做農民增收點。借鑒糧食收購最低保護價制度來激勵秸稈回收，防止經營公司壓價，挫傷農民積極性。二是政府應加強規劃，合理布局。可在糧食收購站附近建立秸稈回收站，把糧食收購和秸稈回收結合起來。三是采取政府獎補的形式，直接獎補低茬收割或粉碎還田的農戶，從源頭上解決秸稈焚燒問題。四是建立秸稈垛儲集散地，由政府組織清運隊，組織秸稈清運車輛運輸，解決家庭收集儲運困難問題，為工業化綜合利用提供條件。五是解決涉農政策碎片化問題。對現有涉農和環境保護方面的財政資金進行整合歸并，調整投入方式，使秸稈焚燒治理和農民增收之間形成直接關聯關系，制定激勵性政策。

　　秸稈焚燒治理需要借助市場手段來完成。秸稈作為一種可以廣泛利用的資源被焚燒并形成禍患、久治不愈，這種現象說明，秸稈焚燒治理絕不能僅靠行政手段，更要借助市場手段來完成。目前我國農業保持持續穩產高產，農業廢棄物增加與綜合利用滯后的矛盾日漸凸顯。從經濟角度而言，秸稈是否焚燒的關鍵取決于農民處置秸稈帶來的收益和秸稈綜合利用企業的生產成本。市場經濟環境下的經濟主體都是理性人，當農業廢棄物可以變成農民增收和企業增收途徑時，相信秸稈就不會被付之一炬。所以要用市場經濟的手段，通過價值取向來引導農民，用疏導的方式把農民的秸稈負擔轉化為農民的秸稈效益。政府部門要著力研究和科學運用行業補助政策，妥善解決秸稈利用企業的生產成本問題，使其健康發展，最終走向市場化道路。

　　需要國家補助政策的合理運用

　　秸稈綜合利用是一個系統工程，它的社會效益、環境效益遠大于經濟效益，所以秸稈的綜合利用不能單純依靠市場手段來推動，必須依靠政府的引導和扶持政策的強力推動才能完成。

　　首先，要加快推進財政補助政策的完善。

　　政府補助有利于扶持優勢產業，催生行業興起。目前各行業的專項資金項目都很多，但使用零散、各行其是、不能形成合力，在支持方向上也存在一定問題，很多專項資金投向競爭領域，不利于市場機制發揮作用。

　　巨額的政府補貼以往還存在重分配、輕績效管理的問題。自2004年我國免征農業稅并推行種糧補貼政策以來，歷經10年，我國農業補貼急劇增長高達千億元，進入大補貼時代。大量真金白銀投向“三農”，在促進糧食增產農民增收的同時，也帶來許多問題。中紀委近期公布，2014年全國查處各種涉農補貼問題6000余起，涉及資金20多億元。為何支農惠農資金屢出問題，緣自補貼資金管理缺位，項目散、亂、不透明，缺少操作性，缺乏針對性。

　　目前各級政府都在探索、研究財政支農惠農思維方式的轉變和制度創新，整合已有的涉農政策，廢止一些重復和低效的補助形式。2014年，財政部已出臺專項補助新政，合并和廢除部分項目，將專項補助資金項目數量進行壓縮。整合將讓補助政策更加科學規范，更有針對性、可操作性，更加凸顯社會發展新要求。

　　其次，要科學界定政策的支持范圍。

　　治理秸稈焚燒，首先要從政策層面上研究制定秸稈焚燒治理體系的支持范圍。一是從技術層面上，扶持農機具的研發，鼓勵廠家生產便于操作、有利于秸稈回收利用的低成本低茬收割機、青儲打捆機、秸稈粉碎、壓塊機等農機設備。二是從農機具使用上給予補助。結合現有農機銷售政策，歸并涉農培訓類補貼，取消消費類補助政策納入農機具銷售環節，促進機械化的推廣普及。三是政府加大對農業田間道路整修的投入，保障機械設備能夠到達田間地頭，提升機械化操作空間。四是從土地、稅收、財政、金融等方面大力扶持秸稈綜合利用生產加工企業的建設和發展，為秸稈回收利用打開出口。

　　第三，要以農民利益和秸稈利用企業利益為基點設立補助項目。

　　要破解秸稈焚燒之困，首先要尋找農民積極參與的支點，找準農民利益和國家政策的最佳對接。讓農民充分感覺到，他們既是實施者，又是受益者，最大限度地激發農民參與環境建設的積極性和主動性。

　　目前政府涉農補助主要體現在農業增收上。在農業廢棄物利用方面，雖然也有沼氣項目和秸稈能源化利用補助項目，但從項目和資金數量上占比都很小，政策層面對生態農業和環境投入甚微。有些省份自己制定政策，對秸稈機械化還田每畝按照8元~12元不等的標準給予補貼。目前農村勞動力缺乏，用人成本遠遠高于補貼，如果做到秸稈的機械化還田，農民還要拿出數倍高于補貼的錢才能完成。這種補貼的結果是政府掏了腰包，農民還不滿意，效果還沒達到。

　　目前，各地對企業的財政補助資金對接項目主要流向當地較有影響的成熟企業。對于那些投資大、周期長、見效慢的秸稈深加工利用企業，僅憑社會力量投資興辦很難做到，必須有政府推動，在土地、稅收、財政、金融等方面給予政策支持，才能實現秸稈綜合利用可持續發展。

　　綜上所述，破解秸稈焚燒之困，有賴于工業和農業現代化的互動發展，有賴于依法治國和政府扶持政策的結合，有賴于社會各界的投入和農民環境意識的增強。

　　作者系山東省政協委員、山東省政府研究室特約研究員