黃濤：科研管理中政府職能的越位與歸位

　　開展正常科研活動離不開政府的科技管理，政府是科技創新的保護者、相關配套制度的建設者、創新文化的倡導者、重要基礎設施的投資者以及科技創新與產業政策的制定者。

　　但是，政府有自我擴張的內在沖動，往往強行越位滲入并影響、干涉、主導科研領域，進而干擾正常的科研秩序，影響科學事業的健康發展。政府職能在科研管理領域有六個方面突出的越位現象，如政府考核影響科研評價、政府規劃影響科研方向、政府評審影響產學結合，政府職位影響資源配置、政府機構影響頂層設計、政府政策影響企業創新，實現政府職能的恰當定位，以實現科技活動由“全能政府”向“有限政府”“服務政府”的理性回歸。

　　政府考核影響科研評價

　　科研評價本來的目標在于追求卓越，推崇創新，但不當的科研評價會挫傷創新的積極性，反而成為制約科技發展的“瓶頸”問題。科技界照搬行政管理系統的績效考核，會產生科研評價的異化效應，如科研動機功利化、行為短期化、成果泡沫化、資源配置尋租化，導致科研項目的手段與目的倒置，科研基金被異化為政績，獲得基金資助的目的不再是為科研，更多的是為了政績。

　　政府管理邏輯與科研管理邏輯有所不同，科研評價需建立重大成果產出導向機制。在職稱評審、績效考核中，扭轉重數量、輕質量的不良傾向，注重“質量和創新導向”。基礎研究要看有沒有原始性的重大發現，依據學術質量和水平評判科研人員的學術貢獻，推行“代表作”制，鼓勵學術研究創新。技術和工程類研究要看對產業和國家安全的實際影響。

　　政府評審影響產學結合

　　目前，科研項目資助大多采取由科技管理部門組織有關專家進行評審的方式進行。科研領域主導的專家基本上來自學術機構， 評審專家與項目的市場前景沒有利害關系，往往以論文論英雄，而非以市場和申請ZL為導向，科研立項的主導思維是“學術思維”而非 “市場思維”，導致“產學研”比例失調，“學”“研”方面相對有余，而“產”的方面明顯不足，科技供給表面上供大于求，但實際上有效供給不足，科技成果往往不管用、不實用、不好用、不能用。

　　不少科研課題從招標立項到完成驗收，在科技專家與政府機構間進行，基金發放單位最后拿到一份結題報告就算完成，科研項目往往“無果而終”。遵循“完成課題—驗收合格—獲得獎勵—束之高閣”的科研模式有利于科研人員比較順利地晉升職稱，但不利于提升國家的產業競爭力。

　　政府要為各類科技創新主體創造良好的環境，由直接推動的“項目管理”變為間接的宏觀引導，致力于把握國家科學技術研究的戰略，維護科學技術活動的正常秩序，引導科技發展方向，優化社會資源配置，彌補市場失靈，營造利于創新創業的社會環境。

　　在基礎研究、前沿技術研究等研究領域，政府要發揮主導、引導作用；對事關國計民生、國家安全和社會公益的研究領域，政府要給予重點支持；對市場前景明確的開發性研究領域，不應以科研專家為主確定科技項目和計劃，而是以企業為主體提出技術創新需求項目。

　　政府規劃影響科研方向

　　在政府主導的科研體系下，一方面會側重資助與化工業、制造業、軍工等行業有關的科研，民生類研發項目難以成為首要資助對象。另一方面，政府確定科技組織的建立、科研機構的運行機制的設計、各類科學計劃實施，往往忽略了科學界的多樣化需求和科技活動自身的規律，忽略了科學共同體的自主性。實際上，科學研究具有探索性、不確定性和首創性等特性，科學成就并不都是通過組織和計劃取得的。

　　因此，一方面，既注重事關國防安全的軍事科技，也要注重民生科技。科技發展的成果，要以解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，讓科技成果為惠民、富民作出貢獻，提高人民群眾的生活質量。

　　另一方面，使科研管理既符合行政邏輯，遵循政府行政管理的運行規律，又尊重科研活動的特點和規律，實現科學研究的自由探索與政府規劃引導的有機結合。加強政府官員與專家學者的互動溝通，形成政治家、科學家良性互動的協商治理模式，實現政府決策執行力與科學性的高度統一。

　　政府職位影響資源配置

　　行政力量在課題申請，課題報獎中的權重較大，出現“管理者通吃”現象。學者從政可以掌握更多的社會資源，更有利于爭取到項目和經費。單純從事學術研究的專家、學者應有的主體地位得不到體現和尊重，往往成為“知識工人”。認認真真解決實際問題，為國家作出貢獻的，只要沒有職位，貢獻就難以得到承認，現行的獎勵制度已成為一些官員追求政績和一些科技人員獲取名利的渠道。

　　據調查，82.5%的科技工作者認為有一定行政職務的研究人員更容易獲得科研經費。“研而優則仕”現象使年輕科技精英被提拔到領導崗位，無法集中時間和精力從事有價值的科學研究，或者中斷有前景的科學研究。

　　應合理地界定好學術權力與行政權力之間邊界，打破科研管理中各種潛規則，建立健康的科研文化和良好學術生態環境，充分發揮科學基金制的作用，建立以專家為主導的科技體系。真正按照科技項目的專業水平來進行選擇，使優勢課題勝出。由于某些科研獎項已經失去公信力，應簡化科技獎項，淡化科技獎勵的附加功能，弱化行政為主導的科技獎勵，強化第三方評審機構的作用。

　　政府機構影響頂層設計

　　科學技術缺乏一個統領全局的協調管理機構，部門之間缺乏有效的聯動機制，容易造成在科技決策上政府職能部門之間協調不夠，不同部門科技開發項目分散，資金投入強度不夠，重復投入和缺乏有效管理。難以在整體目標上形成一致和實現有效分工合作，削弱了政府對科技的組織動員能力和資源整合能力。

　　一方面，健全國家科技決策機制，設立由政府、科技界、企業界及其他相關領域的專家組成“國家科技戰略發展咨詢委員會”，為國家提供科技發展戰略的決策咨詢。另一方面，科技部門統管體制轉化為科技部門協調體制。建立部際聯席會議制度和省部會商制度，加強部門之間、地方之間、部門與地方之間、軍民之間的統籌協調。

　　政府政策影響企業創新

　　一方面，科研院所相對穩定的環境和待遇使科教機構人才密集與企業創新人才缺乏同時存在。科技人員總量多，但總體分布嚴重失衡。據統計，2011年，我國規模以上工業企業中設立研發機構的只有2.55萬家，只占全部規模以上企業的7.8%；其中大中型工業企業中設立研發機構的有1.2萬家，占全部大中型工業企業的19.8%。

　　另一方面，“尋租效應”是企業創新能力不足的重要原因。改革開放以來，經濟和市場規模的迅速擴張，并沒有成為牽引中國企業技術創新能力成長的動力。國有企業的業績往往主要依靠國家政策、行業紅利和資源低價等獲取超額利潤，而非依賴技術創新和管理創新。

　　一是加大對企業科技人才的支持，鼓勵科技人才進入企業和創業，把企業家作為最重要的創新人才資源，發揮企業家在整合創新要素中的主導作用。二是建立公平的市場準入規則，減少行政性壟斷，創造企業公平競爭的市場環境。加快資源價格形成機制改革，健全反映稀缺性和環境影響的資源價格機制和稅收體系， 增強企業創新的內在動力和外在壓力，使企業成為創新主體。