專家：中國主要污染物排放進入轉折期

　　國務院發展研究中心近日發布的研究報告認為，“十三五”時期，我國主要污染物排放會達到峰值。未來5~10 年，我國主要污染物排放的拐點將全面到來。我們想知道，對于當前我國主要污染物排放總體趨勢進行預判意義何在？我國經濟新常態特征對于減排污染物會產生哪些影響？對此，我們采訪了相關專家。

　　對話人：國務院發展研究中心資源與環境政策研 究所環境政策研究室副主任 陳健鵬

　　采訪人：中國環境報記者劉蔚

　　經濟發展進入新常態，我國環境庫茲涅茨曲線會有哪些變化？

　　■經濟結構進一步優化，高耗能、高污染行業產量增速降低并逐步見頂，對治污減排工作總體會產生積極影響。

　　中國環境報：國務院發展研究中心最近的一份研究報告，關注了我國環境污染形勢和發展趨勢。請問，為什么要進行這一問題的研究？在當前形勢下有哪些重要意義？

　　陳健鵬：隨著“十一五”、“十二五”期間污染減排政策的強勢推進，中國主要污染物排放趨勢出現了新的情況，有必要對當前的環境污染形勢和發展趨勢進行重新評估，以使減排政策和治理工作更有針對性。與此同時，PM2.5以及近年來大面積頻發的霧霾天氣使得我們對認識當前的環境污染形勢面臨困惑，如何看待當前的治污減排工作，需要進行理性的分析。

　　這個報告建立了一個研究污染物排放趨勢的分析框架，在此框架下對污染物總體的排放趨勢進行分析，提出中國污染物排放“拐點”的時間區間。這對于認識中國環境污染形勢、調整環境監管體制和優化環境治理政策具有重要意義。

　　中國環境報：報告在調查分析過程中，是否對經濟增長與污染物排放關系進行過論證？我國經濟新常態特征是否會引起污染物排放的改變？

　　陳健鵬：一般來說，在一定發展階段，經濟增長與污染物排放高度相關，在污染物排放達到峰值之后，經濟增長會與污染物排放全面脫鉤，此后經濟增長趨勢因素只是作為環境質量變化的參考而不是主要因素。

　　比如，20世紀70年代之后，美國、歐洲主要大氣污染物排放與經濟增長全面脫鉤。根據美國環保局的數據，1970~2011 年6種大氣污染物(包括：一氧化碳、鉛、氮氧化物、揮發性有機化合物、二氧化硫、顆粒物)排放降低了68%。同期，美國GDP、能源消費、碳排放分別增加了212%、45%、32%。從數據可以看出，從1970年以來，美國主要大氣污染物排放已經和經濟增長、能源消費實現了脫鉤。這種脫鉤是多種因素共同作用的結果，主要取決于經濟發展水平、污染排放控制力度、能源資源效率提高和經濟結構變化等。

　　根據國務院發展研究中心的有關研究，隨著中國成為上中等收入國家，經濟增長已進入從高速轉向中高速的增長轉換期，逐步進入GDP年均 7%~8%左右的中速增長的新常態，到2020年經濟增速可能為6.3%左右。在此情景下，隨著經濟增長放緩，經濟結構的進一步調整，污染物產生量增速下降，污染物減排壓力逐步降低。

　　中國環境報：近年來，我國霧霾等污染嚴重，國家加大了對環境污染的治理力度。結合當前我國經濟發展進入新常態的宏觀背景，您認為我國環境庫茲涅茨曲線會有哪些變化？

　　陳健鵬：簡單地講，環境庫茲涅茨曲線是指污染物的排放隨著經濟的發展而先增后減，即當經濟發展到某一水平時環境污染程度達到最大，而后隨著經濟繼續發展， 環境污染排放卻逐步下降，環境質量逐漸變好。

　　按照世界銀行和其他一些研究機構估計，對于一般污染物而言，污染排放的轉折點大約出現在人均收入8000 美元左右。而按照多數研究對不同國家或地區橫截面數據回歸分析的結果，空氣和水污染在人均收人達到5000美元~8000 美元之前會不斷增加，但超過此收入水平后， 污染水平開始回落，環境質量逐步好轉。

　　相當多的實證研究證明，大氣污染物，比如SO2、SPM、CO、NOx 以及部分水污染物，具有典型的環境庫茲涅茨曲線特征。從國際經驗來看，環境庫茲涅茨曲線假說對于主要經濟體而言，具有比較普遍的意義，即各國主要污染物排放經歷較長增長期，在達到峰值或平臺期后基本都進入穩定的下降通道，常規污染物排放峰值和非常規污染物排放峰值在一定時間區間內會先后出現。用環境庫茲涅茨曲線假說分析一國的污染變動趨勢，還要充分考慮經濟增長、人口增長、經濟規模、人口密度、商品價格、國際貿易、經濟結構變化、政治社會制度及政策等的影響。

　　對于各國來說，污染物排放的環境庫茲涅茨曲線不是一個自發的過程，而是一個政治經濟學的過程，即污染物排放趨勢背后的重要原因是人為環境政策調整的結果。一般認為，后發國家可以借鑒先行國家的經驗、技術，以及更加重視環境污染問題，因此其環境庫茲涅茨曲線一般會比先行國家向左下方移動，即污染物峰值會提前，污染程度也會降低。

　　以大氣污染為例，選取SO2、NOx 等大氣污染物減排過程為對象，與美國、歐洲國家進行歷史比較，可以發現，與經濟發展水平(人均收入)相比較，中國大氣污染防治的行動與政策一定程度上是提前了。

　　我們認為，SO2、NOx 排放在2006年、2011 年左右先后達到峰值，是中國污染物減排進程中的標志性事件，這預示著中國主要污染物即將全面達到峰值。在新常態背景下，由于經濟結構進一步優化，高耗能高污染行業產量增速降低并逐步見頂，這對治污減排工作總體會產生積極影響。

　　通過分析污染物排放趨勢，能否對環境質量改善預期有所判定？

　　■環境污染程度受各種污染物排放累積的影響，環境質量的改善一般會出現在污染物排放拐點之后。

　　中國環境報：新《環境保護法》的實施，以及國務院出臺的關于加強環境監管的文件等國家關于環境保護的法規政策不斷加嚴，對于污染物減排有哪些重大影響？

　　陳健鵬：從當前的形勢來看，環境監管的有效性逐步提高，對污染物減排將產生較大的貢獻。

　　普遍認為，中國的環境執法多年來呈“無法可依，有法不依，執法不嚴，違法不究，選擇性執法”的狀態。有研究表明，如果現有環境法律法規的要求全部落實到位，主要污染物排放可減少70%。這一估算或許偏高，但從定量角度反映了中國環境監管失靈的嚴峻形勢。這意味著通過提高環境監管有效性以確保污染源排放“合規”對于污染減排具有較大的潛力，甚至起決定性作用。

　　實際上，“十一五”、“十二五”期間主要污染物總量減排主要歸功于以火電等行業的脫硫、脫硝、城鎮污水處理等大規模治污工程建設為支撐，通過層層分解落實方式并輔以“一票否決”的考核制度作為保障的污染物減排總量控制制度的有效推進。應該清醒地認識到，環境監管不獨立，以及由此產生的監管失靈的老問題仍然存在。

　　可以預見，隨著公眾環境意識的不斷增強，以及生態文明制度建設的推進，中國環境法治水平將不斷提高，環境監管體制將不斷完善，環境監管有效性會不斷加強。新《環境保護法》在加大對污染企業的處罰、強化環境信息公開與公眾參與、啟動環境公益訴訟機制等方面都有了一定的進展甚至是重要突破。國際經驗表明，隨著經濟增長，環境監管呈不斷嚴格態勢。可以預計，隨著監管體制的優化，由監管有效性提高而釋放的減排效應會逐步顯現。

　　中國環境報：污染物的治理，最終是要改善環境質量，讓人們能夠享受到更好的生活環境。通過分析污染物排放趨勢，能否對環境質量改善預期有所判定？

　　陳健鵬：污染物排放變動趨勢與環境質量變動之間關系比較復雜。環境污染程度受各種污染物排放累積的影響，環境質量的改善一般會出現在污染物排放拐點之后。從西方發達國家的經驗來看，環境質量指標都經歷了一個逐步好轉的過程，但各項環境指標開始好轉的時點并不一致。

　　從主要國家大氣污染物減排的時序來看，最早出現排放峰值的為顆粒物(PM)，比如美國的PM排放出現峰值的時間為1950年左右；其次是在1970年左右SO2峰值的出現(英國在1968年，美國在1974年，歐洲在1970年代，日本在1965~1974年)；隨后NOx排放峰值出現在1990年左右(英國在1989年，美國在1994年，歐洲在20世紀90年代，日本在2002年)。NOx排放拐點滯后SO2拐點大約20年時間。比如，從OCED(經合組織)國家大氣污染防治的進程來看，NOx與經濟增長脫鉤滯后于SO2與經濟增長的脫鉤。

　　從環境空氣質量的影響和社會關注的重點來看，首先是煤煙污染(如1952年倫敦的煙霧污染事件，20世紀60年代日本的四日市煙霧事件)、酸雨問題，然后比較突出的是機動車尾氣排放造成的NOx和VOCs引發的光化學煙霧污染(如20世紀40年代至70年代的美國洛杉磯光化學煙霧事件)，以及持續性有機化合物(POPs)污染問題。2000 年至今，細顆粒物(PM2.5)以及地面臭氧(O3)是發達國家大氣污染的主要問題。

　　中國大氣污染防治進程與環境空氣質量形勢更為復雜。二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物是中國城市(2012年以前)常規監測項目。

　　監測數據顯示，2005年以來，中國城市環境空氣中SO2、NO2、PM10等主要大氣污染物的年均濃度水平呈現持續下降趨勢，部分城市存在年均濃度超標的現象，但全國平均年均濃度水平低于現行環境質量標準二級年均濃度限值。得益于快速推進火電脫硫，“十一五”期間中國煤煙型大氣污染趨勢初步得到遏制。有關研究表明，如果“十一五”期間中國SO2排放總量未得到有效控制，當前區域性的酸雨、PM2.5及城市SO2 污染將遠比現在嚴重。特別是PM2.5中影響大氣能見度的主要成分硫酸鹽濃度將大幅升高，灰霾污染將進一步加劇。2011年以來，中國霧霾天氣大面積持續發生。我們認為，盡管霧霾天氣的形成受多種因素的影響，但是大氣污染物排放總量的增加是主要原因。我們對6種主要大氣污染物排放量的初步測算及分析表明，盡管煙塵粉塵、SO2、NOx等常規污染物先后于20世紀90年代、2006年、2012年以來處于下降態勢，但氨、揮發性有機物等污染物排放仍處于快速上升態勢。疊加起來，大氣污染物排放正處于歷史高位。這也可以大致解釋在常規污染物減排取得積極進展的時期霧霾天氣反而頻發的現象。

　　PM2.5以及由其引發的霧霾天氣是當前中國大氣環境的焦點問題，但是臭氧等問題也非常嚴重。中國環境污染呈復合式、擠壓式特征，即由于經濟快速增長和環境監管不到位，多種污染物大量排放并產生疊加影響，導致多種環境污染問題集中暴發。然后，在治污減排的過程中，單一污染物削減產生的環境效應有時不能反映到人們可感知的環境質量變化上，而污染物總量削減過程緩慢且其環境效應也難以簡單分析。

　　對于當前環境污染發展趨勢的分析和研究得出了什么重要結論？

　　■當前至 2020 年極可能是中國污染物排放進入下降通道、環境質量狀態異常復雜的關鍵時期。

　　中國環境報：此次研究反映出哪些問題？得出了哪些重要結論？對此有哪些建議？

　　陳健鵬：通過研究得出以下結論：

　　一、中國主要污染物排放疊加總量的峰值極可能在2016年~2020年之間。

　　從數據來看，SO2、COD、氨氮等主要污染物在2006 年出現拐點，此后，進入下降通道。NOx 在2012 年首次出現有統計數據以來的下降，預判NOx已進入平臺期，進入下降趨勢。據此，可初步判斷常規的大氣、水污染物排放已實現轉折。初步預測表明，未來5~10 年中國主要污染物排放的拐點即將全面到來。初步估算，2016年~2020 年之間(即“十三五”時期)，中國主要污染物排放(疊加總量)會達到峰值。從這個意義上講，隨著主要污染物排放見頂，討論中國是否應避免發達國家走過的“先污染后治理”道路即將成為過去式。當前至2020 年左右是遏制污染物排放增量、實現總量減排的關鍵時期。

　　二、當前至 2020 年極可能是中國污染物排放進入下降通道、環境質量狀態異常復雜的關鍵時期。

　　初步分析得出，當前至2020 年，中國主要污染物排放正處于轉折期，也是各種污染物排放疊加處在最高點的平臺期。由于環境污染具有一定的累積效應(水和土壤污染物的累積效應比大氣要嚴重)，主要污染物排放拐點到來，并不簡單意味著污染惡化的終點，而很可能是環境質量狀態最為復雜的時期。借用資源與環境政策研究所高世楫所長的話，“當前大氣污染正處于黎明前的黑暗”。

　　需要強調一下，由于環境質量評價范圍、標準選取不同，以及各類污染物的自凈能力、環境容量、時空分布不同，環境質量變動時序與污染物排放趨勢時序并不一致。特別是，多種污染物反應的復雜性對分析環境質量變化趨勢是一個挑戰。污染物排放趨勢與環境質量變動趨勢仍需做很多研究。但是，如果從積極的一面來看，也可以大致判斷當前至2020 年這一階段是中國環境質量實現穩中向好的關鍵時期。在污染物排放見頂、實現大幅度削減之后，環境質量才能得到顯著或是根本性改變。污染物減排國際經驗以及對中國減排趨勢分析都表明，環境質量顯著改善是一個長期過程。

　　隨著主要污染物排放的轉折，對環境監管體制、政策工具、減排技術都提出了更高的要求。當前至今后相當長的時期，實現主要污染物總量減排將是治污減排工作的主線。要推進這一過程，需要從以下幾方面著力。

　　一是完善環境監管體制，進而提高環境監管有效性。其重要目標就是實現《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法”。要實現這一目標，應從環境監管的立法、監管機構的組織體系、監管工具、問責機制、監管能力等多方面著力。

　　二是完善污染物減排的政策體系。具體而言，進一步做實“命令—控制類”環境政策，發揮其在污染減排中的基礎性作用。與此同時，擴大環境經濟政策的廣度和深度，逐步發揮市場機制的作用，以促進形成污染物減排長效機制。當前，要做實排污達標、排污許可證制度等關鍵制度和環節，同時，要使各類政策工具有效銜接。

　　三是推動環境司法專門化制度的發展，使環境污染事件可以進入司法程序，使環境監管與司法制度可以做到有效銜接。

　　此外，應加強環境法治宣傳和環境科普工作，使公眾認識到污染物減排的長期性和復雜性，了解政府所做的減排工作，并積極參與環境保護和污染治理。