三問第三方治理動了誰的奶酪？

　　《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》(以下簡稱《意見》)的頒布，標志著環境污染第三方治理在國家層面基本達成共識。積極推進第三方治理，將進一步發揮環保領域市場機制重要作用，提高環境污染防治水平，加速環保產業發展。

　　筆者認為，圍繞環境污染第三方治理，當前有3個問題急需理順。

　　問題一：第三方治理是新生事物嗎？

　　目前，有觀點認為,環境污染第三方治理是一種新模式。筆者對此并不認同。其實，第三方治理模式早已進入不同領域。

　　委托專業公司幫助工業企業開展治理在20世紀90年代已在全國不少地方推行，江蘇省很多地方工業園區及企業的治理設施“十二五”期間甚至更早就已委托給第三方統一建設運營；2002年建設部就出臺了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，催生了城鎮生活污染治理領域BOT、BT、TOT等各種模式；近幾年對農業面源污染的重視、農村連片整治等工作的推行，也使得農村生活污水、畜禽養殖污染等開始委托專業公司治理，比如江蘇省太湖流域很多區縣將農村生活污水委托給一家或幾家公司建設和運營，常州市武進區前兩年就開始試行畜禽養殖廢棄物分散收集集中處置的設施委托給由第三方治理公司統一建設和運營。

　　春江水暖鴨先知，地方的實踐早已領先于國家政策層面。準確定位、區別對待，將影響到國家今后政策走向及不同地區的差別化要求。因此，不能簡單地給第三方治理貼上新標簽，而應該在新的形勢下，賦予第三方治理更多新的內涵和要求，明確不同發展階段的要求。

　　筆者認為，從廣義來看，第三方應該是除政府和排污單位外，所有有志于環保事業的企事業單位、社會團體、環保組織和公民。治理不僅單純指的是環境污染的治理工作，還包括其他各類環保相關事務以及環保行為。第三方治理的使命不僅要推進環保產業的大發展，更要在不久的將來實現中國環保治理結構的根本性扭轉，建立一個政府、企業和第三方治理三足鼎立的新格局，才能真正實現全民參與，環境污染和生態破壞才能得到根治。

　　從狹義來看，立足于環境污染的第三方治理要順應不同地區不同發展階段要求。在發達地區，第三方治理已經步入成熟期，政府應該更多地承擔起提供良好環境公共服務的責任。第三方治理的重點應該是政府加大投入，購買環境服務，提高環境質量。在欠發達地區，第三方治理正處于起步階段，可能更關注的是如何吸引社會資本進入，創建良好的市場環境，尤其要注意總結吸取其他地區已有的經驗教訓，少走彎路。

　　問題二：第三方治理能否藥到病除？

　　《意見》出臺，各方好評如潮。但這一藥方能否對癥下藥，藥到病除？

　　以江蘇為例，早在“十五”期間，江蘇省就推行城鎮污水處理廠、工業園區污水處理廠等第三方建設運營，配套建立了“排污者付費、第三方治理”的機制，污水處理費提高到保本有利的水平。同時，建立了《江蘇省城市市政公用事業特許經營權招標投標制度》、《江蘇省城市市政公用事業特許經營權臨時接管制度》、《江蘇省城市市政公用事業特許經營市場退出制度》、《江蘇省城鎮污水處理廠運行管理考核標準》、《江蘇省污水集中處理設施環境保護監督管理辦法》等多項制度，從強化責任、規范市場行為、深化價格與收費等多方位加強監管。

　　這些機制和制度的建立確實對污水處理設施的大規模建設和運營管理水平的提高起到了巨大的推進作用，但是超標排污情況還是屢禁不止。10多年下來，依舊面臨著源頭控制如何到位、污水處理工藝設計是否合理、廠網如何匹配、監管體系是否健全以及第三方的違法逐利行為如何遏制等一系列難題。

　　老問題尚未解決，新課題又接踵而至。例如，隨著排放標準的不斷提高，一些城鎮污水處理廠出現因無法控制工業企業高負荷的廢水沖擊而不能穩定達標的情況，繼而提出要分質分類處理廢水，這將涉及到調整地區的污水處理規劃、工業布局乃至產業結構等重大問題。不少地區還出現了政府組建國資企業統一回購以前委托給民營企業建設運營的城鎮環境基礎設施的現象。記得10多年前一位民營企業家曾經說過“BOT是先驅還是先烈”，其實這種擔憂至今依然存在。

　　筆者認為，解決這一問題的關鍵，在于深入推進簡政放權，加快構建政府、企業和第三方治理的三足鼎立。

　　簡政放權，不僅是管理權限從上級部門下放到下級部門，更重要的是將政府現有權力合理地轉移和配置給市場和公眾，讓專業機構幫助政府和企業做好微觀的具體事務，讓公眾成為環保監管的“第三只眼”。

　　要盡量縮小行業主管部門直接管理的范圍和內容，比如，企業日常自測、委托監測、監督性監測等環境監測，一般項目的環境影響評價、環境統計、排污申報等環境管理，以及企業、城鄉環境治理工作均可委托給第三方機構開展，只要報主管部門備案即可。

　　只有放權，才能簡政，才能增效，才能真正推動第三方治理的蓬勃發展。但是，簡政放權需要破釜沉舟的決心和勇氣。

　　問題三：第三方治理動了誰的奶酪？

　　當前中國環境污染治理領域已形成了一個龐大的市場，很多地方城鎮污水、工業廢水、垃圾焚燒、污泥處置等傳統領域市場分割已基本或接近完成，大氣、土壤、農業面源污染等治理領域正群雄逐鹿、大浪淘沙。《意見》的實施，從國家層面大力推進市場競爭，打破行業地區割據，加大政策資金等扶持，將會再次攪動江湖，誰的奶酪將會變化?

　　毋庸置疑，排污企業、環保公司、相關事業單位乃至公眾，都將在這一輪重大變化中有所作為。但筆者以為，要做好第三方治理， 關鍵要明確政府的角色定位。政府重心必須轉變，把原來運動員、教練員的角色交還給市場，甚至可以把部分裁判員的權利讓渡給公眾。因此，政府主管部門將面臨體制變革、職能調整、權力轉移、責任明晰等諸多考驗。

　　十八屆三中全會《決定》明確指出，經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。2014年12月12日，李克強總理在國務院常務會議上的講話指出，在新形勢下，“政府推動經濟發展不能過分依賴財政和貨幣政策進行‘強刺激’，但卻須不時對行政管理體制改革進行‘強推動’，通過簡政放權、放管結合，更大激發市場活力，更多釋放改革紅利”。這一講話闡明了只有通過政府職能全面轉變，構建新型的政府與市場、政府與社會關系，才會釋放和激發市場和社會蘊含的巨大活力。

　　在環保領域，政府要自我革命，把自己多占的“奶酪”分出去，還給市場和社會，讓市場在資源配置中發揮舉足輕重的作用。同時，政府還要制定好規則，及時彌補市場缺陷，做好引導、服務和監督工作。在放權的同時，還應在第三方治理市場失靈的地方有所作為。

　　首先，完善宏觀調控職能，做好“引導員”。科學規劃并及時公布，使企業和第三方治理機構能清楚所在地區的近遠期產業發展、工業布局和環境保護等目標要求，根據需求決定環保對策。建立健全反映資源稀缺程度、環境損害成本、市場供求狀況等的資源環境價格體系，用價格機制促進企業的利益最大化動機與企業的環境責任有機結合，引導企業和第三方機構選擇最適宜的方式治理環境污染。制定好各項標準、規章制度、管理辦法等，規范圍繞第三方治理的各種行為，引導其健康良性發展。

　　其次，完善社會服務職能，做好“服務員”。健全科學的環境監測體系和信息公開制度，確保說清排污總量和環境質量，確保雙方能夠以盡可能低的成本，準確、及時獲得市場價格、技術能力、經營狀況和資質信用等信息。培育好第三方治理機構，建立準入制度、備案制度、信用體系，健全優勝劣汰機制。加大財政投入，政府要采取服務外包的方式，購買優良的環境公共產品，提供給公眾。

　　最后，完善監管職能，做好“裁判員”。建立健全有關法律法規體系，營造依法行政的良好環境，保障第三方治理市場的穩定與安全。明確市場監管，對違法排污、違規交易、謊報信息等行為，查處頻次與范圍要足夠大，懲罰要足夠嚴。要加強對第三方機構檢查，一旦發生違法違規現象，就清理出市場。建立合理的退出機制，以環境質量作為衡量危害公共利益、公共安全情形的主要依據，讓民營資本能安心進入市場，保護第三方治理的積極性。