專家深入研討《水污染防治法（修訂草案）》征求意見稿

　　《水污染防治法（修訂草案）》征求意見稿自向社會征求意見以來，受到了廣泛關注。這部法有哪些亮點？有哪些不足？下一步在修訂時應該如何把不足之處彌補起來？

　　日前，環境保護部政策法規司、水環境管理司組織召開了《水污染防治法（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡稱“修訂草案”）專家研討會，來自研究機構和高校的環境法專家學者齊聚一堂，就修訂草案發表自己的意見建議。

　　專家表示，在目前的形勢下，修訂草案和現行的《水污染防治法》相比，有了很大的突破，比如提出了建立健全水環境質量的管理體系、強化源頭預防和保護優先的原則、提出進一步落實政府和企業的責任特別是政府的責任以及如何充分地發揮市場調節、社會公眾監督和司法機制的作用等方面，做出了很多的規定，但也存在一些問題，需要進一步修改，讓這部法律更加完善、真正推動水污染防治工作的開展。

　　立法目的是保障人體健康

　　天津大學法學院院長孫佑海表示，關于水污染防治立法的目的，這次修訂草案中增加了不少內容，特別是強調維護水生態系統健康等等，這些表述都非常好。但還應該加上“保障公眾健康”，因為環境保護的最終極目的就是要保障人的身體健康。此外，《大氣污染防治法》里面也提到了“為了保護、改善環境，防治大氣污染，保障公眾健康”，《水污染防治法》中也應加上“保障公眾健康”。

　　全國政協社會和法制委員會副主任、著名環境法專家呂忠梅表示，《水污染防治法》的立法目的應是保障人的健康、人的飲水安全，但修訂草案中沒有體現這個目標。《環境保護法》已把保障公眾健康作為立法宗旨，并且把生態紅線、生態補償等制度都加了進來，《水污染防治法》修訂應當反映環保法已經確立的整體立法理念。

　　原國務院三峽辦副主任、著名環保專家胡保林也認為，水污染防治立法的最終目的還應該落到保障人體健康上，而修訂草案的立法目的落在滿足水體使用功能上，這跟保障人體健康的立法目的有不小差距，應該明確提出保障公眾健康或者飲用水安全。

　　“我覺得保證飲用水安全是非常突出的一個重點。現在根據國家的經濟發展水平、社會發展需要，全面進行水安全保護也是必要的，但還是要有重點，沒有重點就沒有政策，立法也不可能面面俱到。這次水污染防治立法一定要重點突出，特別是要保障人體健康。”胡保林說。

　　要做好與其他法律的銜接

　　中國法學會環境資源法研究會會長蔡守秋表示，《水污染防治法》修訂時要考慮和《環境保護法》及《水法》之間的關系。比如《環境保護法》要不要作為《水污染防治法》的立法依據，要予以明確；《環境保護法》的綜合性法律地位問題怎么在《水污染防治法》中體現。另外，《水污染防治法》和《水法》之間的關系，也是一個繞不開的問題。比如水量和水質之間的關系問題，《水法》里的一些制度，以及未來《水法》還要修訂，怎么在《水污染防治法》里給《水法》留口子，這些問題都需要立法機關進一步考慮。

　　江西理工大學環境資源法研究中心常務副主任王世進表示，修訂草案需要關注和相關法律的銜接問題，比方說和《水法》的銜接，實際上水量管理和水質管理是息息相關的，尤其是在我國現行的情況下，但水量方面的規定，在修訂草案中我只發現了一處。

　　立法要針對重點問題

　　中國人民大學法學院教授周珂表示，修訂草案充分考慮了各部門和專家們的意見，非常好，但有一個欠缺之處就是問題意識不足。環境立法一定要針對問題，國外的環境立法都是針對新的問題進行的。他建議水污染防治立法要關注以下三方面問題：一是群眾最關心、反映最強烈的問題；二是黨和政府有關方針政策高度關注的問題；三是司法實踐當中最突出的問題。這三類問題，也是當前水污染防治的短板，希望修法時認真重視，這樣才能真正接地氣、見成效。

　　呂忠梅表示，修訂草案在立法的邏輯和思路方面仍存在一些不足，“比如條文雖然增加了很多，但有些屬于舊瓶裝新酒。怎么打破舊瓶子，造個新瓶子？這個問題考慮得不夠。比如草案有專門一章是關于水污染防治的標準和規劃，但是水環境保護目標考核究竟是標準問題還是規劃問題？顯然都不是。還有，各種規劃之間該如何銜接？要不要放在這一章？這一章的邏輯框架該怎么架構？都需要認真考慮。我建議打破現有規則，造新瓶子，要作全面的修訂，不要太拘泥于過去的東西。”

　　中央財經大學法學院教授高秦偉也表示，水污染防治立法的思路需要進一步理順，“我們注意到，水污染防治立法中有很多基本原則雖然規定了，但是缺乏具體的制度落實。比方說持續改善的原則、保護優先的原則，怎么樣做到保護優先？到具體的制度上怎么體現？都需要明確。”

　　要加強黑臭水體治理

　　周珂認為，水污染長期治理不好，一個重要原因就是缺少共同治理理念。新《環境保護法》提出了共同治理的理念，《水污染防治法》修訂草案應該把這一點體現出來。

　　“水污染的共治包括3個方面，一是部門共治，二是政府、企業、公民、環保NGO、企業行會等共同參與的共治，三是流域和區域協同治理。我認為如果把這三個共治都體現出來，單獨列一章也是可以的，而且有必要。”周珂說。

　　周珂還表示，黑臭水體治理是群眾最為關心的事情，修法也應當對這一問題有所體現，能否真正把黑臭水體治理好，也是對廣大群眾的一個交代。

　　北京大學環境科學與工程學院教授郭懷成也認為，黑臭水體實際上已成為當前水污染治理的重點，修訂草案應當考慮如何治理黑臭水體。

　　郭懷成表示，原來水污染治理往往單純追求水質目標，忽略了水生態目標，“但水質跟水量直接關聯，水量又和水資源整合在一起，所以修訂草案要把水資源、水生態、水環境作為三位一體統籌考慮。”

　　公眾參與規定應具有可操作性

　　孫佑海表示，修訂草案第107條和108條都提到了在環評當中如何進一步強化公眾參與的作用，以及如何在排污許可當中進一步發揮公眾參與作用，應該說這條寫上去非常好，但還存在一個問題：即公眾參與的法律地位還不清楚，“我希望這部法律能進一步研究公眾參與的法律地位問題，比如提出不同意見應當如何處理、公眾參與的具體形式和程序、如何具體操作等等，都應該有進一步的可操作的規定。”

　　在關于部門職責方面，湖北經濟學院法學院教授邱秋表示，修訂草案中至少要把所有涉及水污染防治的部門職責梳理清楚，她建議在后面的修改中要注重加強各部門職責的梳理，尤其是涉及流域保護方面。

　　“事實上，這部法律一個非常大的亮點就是對于流域水污染防治方面作出了很多規定，但是具體有哪些職責是下放到流域方面，規定仍比較空泛，需要進一步細化。” 邱秋說。

　　加強農村污染防治

　　邱秋提出，加強農村污染防治是修訂草案的一大亮點，但力度還是不夠，“雖然這部法也作了一些規定，比如第75條規定了農業補貼，但是關于農業污染控制的思路還是傳統的命令控制式，據我們多年的調研了解，實際上它的效果是比較差的，因為農村污染防治是一種分散式防治，命令控制式的方法是最沒有效果的。所以我建議農村污染防治采取多元共治的方式，而不僅僅是從罰款的角度來解決問題。”

　　清華大學法學院教授鄧海峰表示，農村環境保護是國家污染防治重點，修訂草案中對此雖有所考慮，但還可以進一步突出，“廣大農村的污染防治僅靠環保部門并不現實，可以從機構設置角度考慮，從鄉鎮一級進行設置，這樣農村的水污染防治問題才有可能得到更有效的解決。”

　　排污許可相關規定要更詳細

　　排污許可是非常重要的一個制度，《環境保護法》《大氣污染防治法》中都有明確規定，胡保林表示，“修訂草案對排污許可制度和總量控制制度如何銜接沒有說透，應該更具體些。例如草案第31條，排污許可載明的事項，跟總量控制是什么關系？這里有濃度控制，限制排放量可能是總量，也沒直接點出總量，寫得太寬泛，不少內容屬于排污申報登記的內容，但是這里又把排污申報登記制度刪掉了，去掉以后排污許可證是不是承載了原來排污申報登記的職責？對于這些問題，需要再認真研究一下。”

　　水生態功能區要進一步細化

　　郭懷成教授提出，修訂草案第二章第15條提到水生態功能分區的管理，劃分了區域，但劃了以后要干什么，修訂草案中并沒有講清楚，只是說確定水生態環境保護的目標，這個目標確定了以后要通過什么措施、什么制度來達到，需要明確。

　　“水生態功能分區劃分了以后，和后面的這些章節沒有關系，也就是說這邊進行了水生態功能區域劃分，劃完以后還是按照傳統的方法來管理。我覺得，如果前面劃分出來了，后面就需要制定配套的制度。”郭懷成表示。

　　北京理工大學法學院環境法研究所所長羅麗教授提出，修訂草案只是說確定水生態環境保護的目標，這個目標確定后通過什么措施、什么制度達到并沒有涉及。水生態環境保護的目標，只是解釋了水環境保護目標和水質目標，這個目標到底是什么樣的目標？配套的制度設計要前后呼應，劃分水生態功能區到底要干什么、怎么落實，在寫條文的時候必須要前后呼應，進行系統的把握。

　　王世進提出，在現實生活中，流域綜合規劃、水電開發規劃、工業聚集區規劃、區域產業發展規劃等規劃往往會對水環境產生重大影響，其編制應該受到嚴格的把關和控制，“所以我認為，如果修訂草案對這一類規劃沒有作出環評的要求，只是規定了應當與有關政府部門進行會商，實際上，在這種情況下，環保部門去會商的效果是值得質疑的。”

　　立法語言要準確統一

　　武漢大學環境法研究所副所長李啟家教授提出，草案中提到有毒、有害水污染物，是不是可以統一起來叫作“危險”，“像我們的危險廢物、危險化學品，用‘危險’一詞可能比較好一些，危險化學品有危險的特性，這樣讓人很好理解，有毒物只是危險品中的一個特性，不是所有特性，我覺得應該把它叫作‘危險水污染物’，這樣可以有利益協調，而且用‘危險’這個詞可能比有毒有害更容易理解。”

　　清華大學法學院教授余凌云表示，第117條中對于檢查的規定值得商榷，“我到你現場去檢查，你如果不讓我去檢查，你不配合我，我可以對你進行罰款，在理論上這叫作以處罰為擔保的調查方式，但是這種方式不好，為什么？因為你要知道，如果執法人員當場不能進入現場檢查，被檢查對象很快就會轉移有關證據，使得執法部門后來想拿到有關證據也拿不到，所以這應該是一個強制檢查的概念，我進去以后你如果阻攔我，我可以強制進去檢查，應該用‘強制檢查’比較好，而不是罰款。”

　　李啟家表示，有些概念在修訂草案中并不統一，“比如說草案中一會兒提到水環境，一會兒提到水生態，一會兒又提到水污染防治，這三者之間是什么關系？沒有說清楚。這導致很多地方一會兒提到的是水污染，一會兒提到的是水環境污染，應該在表述上進行統一。”

　　呂忠梅也表示，立法語言的每一個定義、順序、每一個詞匯的運用，都有其特定含義，一定要確定下來。這就要求法律專家在立法過程中不能成為技術專家的附屬。即使不是主導，也一定要和技術專家并肩工作，共同參與立法全過程。這樣才能保證制定出來的法律同時具備技術性和法律性。