聚焦因污染或破壞導致的生態環境損害

　　 環境保護部日前印發了《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱》及在此框架下的第一個專項技術導則——《生態環境損害鑒定評估技術指南 損害調查》。為了讓廣大讀者對這兩個標準有更深入的了解，中國環境報日前特別邀請了起草這兩個標準的專家們，就其中的重點、難點、關鍵點進行詳細解讀。

　　為規范生態環境損害鑒定評估工作，環境保護部印發了《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱》（以下簡稱《總綱》），供各地在開展生態環境損害鑒定評估工作中參照執行。

　　新公布的《總綱》適用范圍、主要內容是什么？與《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》（以下簡稱《推薦方法》）相比，《總綱》有何不同？記者近日就上述問題采訪了《總綱》的主要起草人員。

　　中國環境報：《總綱》適用于哪些類型生態環境損害的鑒定評估工作？

　　張衍燊：《總綱》適用于因污染環境或破壞生態導致大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素損害，植物、動物、微生物等生物要素損害以及上述要素構成的生態系統功能損害的鑒定評估。

　　考慮到核與輻射所致生態環境損害的特殊性和復雜性，《總綱》不適用于核與輻射所致生態環境損害的鑒定評估工作。

　　同時，《總綱》聚焦于污染環境、破壞生態行為導致生態環境損害的鑒定評估，不涉及污染環境或破壞生態導致人身和財產損害的鑒定評估。

　　中國環境報：《總綱》的主要內容有哪些？

　　於方：《總綱》主要針對生態環境損害的工作程序和關鍵環節進行了相對原則性的規定，內容包括適用范圍、規范性引用文件、術語和定義、總則（包括鑒定評估原則、內容、程序和鑒定評估報告書的編制要求）、生態環境損害調查確認、因果關系分析、生態環境損害實物量化、生態環境損害恢復方案篩選與價值量化、生態環境恢復效果評估、附則和附錄11個部分。

　　《總綱》重點針對生態環境損害評估的關鍵環節進行梳理和規范，其中，生態環境損害確認部分明確了生態環境損害調查的內容、基線的確定方法、生態環境損害的確認條件；因果關系分析部分明確了因果關系分析的條件、內容和方法；生態環境損害實物量化部分提出了實物量化的指標選擇原則和實物量化方法；生態環境損害恢復方案篩選與價值量化方法部分提出了生態環境恢復方案的篩選程序、要求、恢復費用的計算方法和生態環境損害價值量化的主要方法及選擇原則；生態環境恢復效果評估部分規定了恢復效果評估的內容和方法。

　　《總綱》涵蓋了生態環境損害鑒定評估的全過程，對生態環境損害鑒定評估技術框架體系作出總的原則性規定，規范和指導生態環境損害鑒定評估專項技術導則的制定，對生態環境損害鑒定評估實踐也具有較強的指導作用。

　　中國環境報：生態環境損害鑒定評估工作難在哪？針對難點，《總綱》是如何考慮的？

　　張天柱：大量的生態環境損害鑒定評估案例實踐表明，生態環境基線的確定和因果關系鑒定是生態環境損害鑒定評估的難點和重點。

　　在《總綱》編制過程中，我們針對這兩個關鍵問題進行了專題研究和討論，多次征求專家和鑒定評估機構的意見和建議，明確了生態環境基線的確定方法和因果關系分析的條件、內容和方法。

　　對于生態環境基線的確定，主要采用歷史數據調查、“對照區域”數據比較和模型推導三種方法。

　　當基線確定所需的數據充分時，優先采用歷史數據和“對照區域”數據，如果采用歷史數據和“對照區域”數據不能確定基線，可以考慮采用模型推導方法，也可參考環境基準或國家和地方發布的環境質量標準確定基線。

　　在生態環境損害鑒定評估實踐中，建議綜合采用不同基線確定方法并相互驗證，保證生態環境基線確定的科學性和合理性。

　　對于污染環境或破壞生態行為與生態環境損害間的因果關系，我們在梳理因果關系鑒定所需要件和相關法律法規要求的基礎上，將因果關系鑒定分析重點放在了污染環境與生態環境損害的因果關系分析上。

　　根據分析內容和邏輯關系，劃分為環境污染物的同源性分析、污染物遷移路徑的合理性分析、生物暴露的可能性分析和生物發生損害的可能性分析4個核心內容，并給出了每項內容的分析原則與方法，同時強調調查分析污染環境與生態環境損害發生的時間先后順序，并排除其他可能因素的影響。

　　對于破壞生態行為與生態環境損害之間的因果關系，重在從生態鏈條分析破壞生態行為導致生態環境損害的可能的作用機制與可能性，具體可以采用樣方調查、生態實驗和專家咨詢等方法。

　　總的來說，《總綱》中對生態環境基線確定和因果關系分析的規定還比較原則，需要我們在生態環境損害鑒定評估的實踐中不斷修訂完善。

　　中國環境報：《總綱》與《推薦方法》存在哪些區別？

　　張衍燊：為了規范和指導環境損害鑒定評估管理和實踐，環境保護部于2011年5月印發了《環境污染損害數額計算推薦方法（第Ⅰ版）》，修訂后于2014年10月印發《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》。《總綱》與《推薦方法》主要存在以下區別與聯系：

　　第一，兩者適用范圍不同。

　　《推薦方法》適用于污染環境或破壞生態所致人身、財產、生態環境損害以及事務性費用的鑒定評估，而《總綱》只適用于污染環境或破壞生態行為所致生態環境損害的鑒定評估。

　　第二，兩者定位存在差異。

　　《總綱》定位于生態環境損害鑒定評估技術體系的綱領性文件，對專項鑒定評估技術文件的制定起到規范統一作用。而《推薦方法》主要定位于規范和指導環境損害鑒定評估工作實踐。

　　第三，兩者不一致的，以《總綱》為準。

　　《總綱》是對《推薦方法》中生態環境損害鑒定評估相關內容的完善和升級，針對生態環境損害鑒定評估的程序、內容、關鍵環節進行全面修訂，突出強調技術指南的完整性和可操作性。

　　因此，在《總綱》附則中規定，《推薦方法》與《總綱》相關規定和要求不一致的，以《總綱》為準。

　　針對污染環境或破壞生態行為所致人身和財產損害的鑒定評估，仍可在鑒定評估實踐中參照執行。

　　■ 《總綱》編制背景和目的

　　黨中央、國務院高度重視生態環境損害賠償工作。

　　黨的十八大報告提出健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中提出建立獨立公正的生態環境損害賠償制度。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，規定2015~2017年選擇部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點，2018年在全國試行。

　　上述文件的出臺，推動了我國生態環境損害賠償制度建設的進程，同時，也對生態環境損害鑒定評估工作提出了更高要求。

　　《生態環境損害賠償制度改革試點方案》要求建立統一的生態環境損害鑒定評估技術標準體系，環境保護部負責制定生態環境損害鑒定評估技術框架體系和技術總綱，會同相關部門出臺或修訂生態環境損害鑒定評估的專項技術規范。

　　生態環境損害鑒定評估技術規范缺失已成為當前生態環境損害案件審判難和賠償不到位的重要瓶頸。為滿足生態環境損害賠償司法實踐的迫切需要，環境保護部組織制定了《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱》和《生態環境損害鑒定評估技術指南 損害調查》，以規范和指導生態環境損害鑒定評估工作。

　　《總綱》總體框架

　　作為開展生態環境損害鑒定評估的綱領性文件，《總綱》還將陸續按照環境要素、工作過程發布生態環境損害鑒定評估的專項技術導則

　　按照環境要素：

　　《 地表水和沉積物》

　　《 土壤和地下水》

　　《 生態系統》

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　　按照工作過程：

　　《 損害調查》

　　《因果關系判定》

　　《替代等值分析》

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　　當然，也可針對評估中用到的特定技術制定技術指南，不斷完善生態環境損害鑒定評估的技術方法體系

　　專家團隊

　　環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心於方研究員

　　清華大學環境學院張天柱教授

　　環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心張衍燊博士

　　中國科學院南京土壤所 宋靜副研究員

　　環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心齊霽博士