原子能立法拖延27年迎來新契機

　　實際上，我國核安全監管的問題并不在于制定什么核安全法，而在于核安全監管體制中是否有一個權限很高、獨立于各主管部門、直接對國家立法機關或者最高行政機關負責的核安全監管機構。顯然，現在的國家核安全局并不是。

　　“中國核能的迅速發展強烈需要原子能立法，以建立一套安全利用核能的法律。”近日，在國際核電安全研討會上，北京大學核科院核政策與法律研究中心主任、《原子能法》起草專家組副組長汪勁教授和唐應茂副教授詳細解釋了歷次原子能立法的艱難孕育過程。

　　中國強烈需要原子能立法

　　“中國在役核電機組11臺；核準建設核電機組32臺，占世界在建核電總規模的40%。而中國現行的、涉及核能安全利用和電離輻射的法律法規滯后于中國核能迅速發展的局面。沒有一部法律來為規范有關核能利用和輻射防護活動提供一個基本法律框架。國務院的許多法規是在20世紀80年代或90年代頒布的，那時核能的發展相對緩慢，與目前情況不同。”汪勁說。　

　　汪勁表示，目前我國已由計劃經濟體制轉向市場經濟體制，核投資主體多元化；民用核設施逐漸增多，已有700萬千瓦核電機組投入運營，2020年核電總裝機容量達4000萬千瓦；軍轉民管理體制形成；已有放射性污染防治法等相關法律法規。

　　在過去的27年中，起草原子能法草案的工作一直沒有間斷：

　　1984年，原國家科委開始起草原子能法草案；1988年，草案提交原國務院法制局；

　　1992年和1995年，原子能法草案的若干修改稿提交給原國務院法制局；

　　1999年，八屆全國人大將《原子能法》列入計劃審議的第一類項目，由新成立的國防科工委重新成立起草工作組，于2006年提交了新的原子能法草案。

　　但上世紀90年代中國的核能發展相對緩慢，減緩了原子能法準備工作的進展。

　　據汪勁介紹，主要有兩方面原因。首先，監管機構在過去的30年里經歷了數次重大機構改革。核安全局原隸屬于原國家科委，1998年被調整到原國家環保總局；原核工業部1988后調整為中國核工業總公司；原國防科工委2008年以后調整為工信部。其次，缺乏既懂核能安全利用技術又懂核法律的人才。

　　立法新契機

　　有積極的信號表明起草原子能法已經被提上政府的議程。

　　2008年，新成立的工業和信息化部再次牽頭起草原子能法草案。

　　2010年8月，汪勁、唐應茂和一些部委官員應中國核能行業協會邀請討論中國原子能立法的必要性。2011年1月國務院辦公廳印發了《2011年立法工作計劃》，將《原子能法》列為需要積極研究論證的立法項目，由工業和信息化部、環境保護部、能源局負責起草工作。2011年5月，行業協會舉辦項目啟動會議，開始著手準備起草原子能法草案。

　　唐應茂透露說，這次成員有來自政府、大學和其他科研機構、律所以及核電企業的專家學者，人員結構合理，既有理論水平，又有實踐經驗。

　　在汪勁看來，原子能法草案之所以最終未能提交全國人大審議，除了管理體制與部門職能不斷變更這一重要因素外，還在于草案在結構和內容上不盡合理，例如立法目的不明確、法律制度不周延、利益協調不充分等等。從政府監管的角度看，似乎有幾部行政法規和一些部門規章、技術規范就足矣。但若進一步從促進原子能事業的發展和保障原子能安全的高度看，這與我國在國際原子能機構中的重要地位以及發展原子能事業的戰略極不相稱：第一，中國發展原子能事業沒有一個穩定、確定的制度保障；第二，原子能事業涉及核物質的開采、加工、貯存、運輸等環節，核材料、核設施、放射性廢物等的使用管理與安全利用、輻射防護與核進出口管制，以及核安全，核應急準備和響應，核損害賠償責任等內容。

　　汪勁指出，原子能立法的目的應定位在保障原子能安全的前提下促進原子能事業的發展；原子能立法的性質應定位在從黨中央、國務院提出的“社會管理”的理念出發，體現安全監管與市場調整并重的原則；原子能立法的內容應定位在原子能事業涉及的重要領域和關鍵環節。

　　中國高層領導反復強調核安全和法治的重要性，國家主席胡錦濤去年在核安全峰會上強調要維護全球核安全。日本最近的事故引發公眾對核能安全利用的關注，部分官員和學者將原子能法起草視為建立一個安全制衡機制的機會。IAEA等國際組織向成員國起草原子能法提供有用的工具。

　　獨立的安全監管體制比什么都重要

　　監管部門和公眾長期在沒有原子能法的情況下利用核能，已習慣了“無法可依”。監管部門和學者對中國的“立法模式”存在分歧，尤其是法國等國也沒有頒布原子能法。

　　原子能法起草組需要解決的一個技術性問題是，如何處理原子能法草案跟現行以及即將頒布的其他法的關系。例如，如何處理原子能法草案跟送審中的《能源法》的關系？如何處理由環保部執行的2003年《放射性污染防治法》和當前由鼓勵核能發展的工信部牽頭的原子能法的關系？

　　有業內人士指出，不妨先從《核安全法》入手。基于核能在工業、農業、醫學等領域應用廣，而核電不過是《原子能法》中的一部分，因此推動制定規范核電生產與運營的《核安全法》比較現實。

　　但汪勁卻認為，即使制定《核安全法》，也并不能保證核安全監管的真正到位，《食品安全法》和《安全生產法》的實施效果就充分地說明了這一點。不能沿用食品安全和安全生產的監管思路去監管原子能事業。實際上，我國核安全監管的問題并不在于制定什么核安全法，而在于核安全監管體制中是否有一個權限很高、獨立于各主管部門、直接對國家立法機關或者最高行政機關負責的核安全監管機構。顯然，現在的國家核安全局并不是。

　　“獨立的安全監管體制實際上比什么都更為重要，但這在我國不是法律可以解決的，需要黨中央、全國人大和國務院認真對待、盡早考慮，這是一件對全國人民負責的大事。”汪勁說。