艱難的第一步:船舶油污損害賠償基金7月1日啟動

　　近年來，我國沿海發生溢油量在50噸以上的特大溢油事故就有數十起，總溢油量達3萬噸以上。與巨大的清污費用相比，事故責任者付出的賠償金額卻很低，導致大部分清污費用都由國家財政承擔。

　　究其原因，一方面是強制保險實施面不廣，很多2000噸以上船舶未參加油污責任保險，中小船舶更是鮮有參加;另一方面則是我國沒有建立相應的污染損害賠償基金制度。

　　此次由財政部和交通部出臺的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，令船舶油污損害的救濟與賠償有資金來源，更重要的是，它是我國建立污染損害賠償基金的有益嘗試。

　　污染損害賠償基金的范圍不應僅局限于船舶污染損害，還應擴展到石化、重金屬等各個高環境風險的行業中去。令人欣喜的是，同樣從7月1日起，我國還要開征廢棄電器電子產品處理基金。

　　相信隨著國家對污染損害賠償的重視、環境法律體系的完善和公眾環境維權意識的提高，我國會出臺法律、法規對建立環境污染損害賠償基金制度予以明確。如是，則污染損害賠償基金有了法律保障，國家不必再為制造污染者埋單，受害者能得到更及時、充分和有效的救濟。

　　我國近年來進口石油數量迅速增加，油類物質運輸量越來越大，發生船舶油污事故的概率和風險也大大增加。

　　為保護我國海洋環境，促進海洋運輸業持續健康發展，經國務院批準，財政部、交通運輸部近日聯合制定了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。

　　《辦法》決定，自今年7月1日起，向在我國管轄水域內接收從海上運輸持久性油類物質(包括原油、燃料油、重柴油、潤滑油等持久性烴類礦物油)的貨物所有人或其代理人，征收船舶油污損害賠償基金。此基金征收標準為每噸持久性油類物質0.3元。

　　■征收標準會改變嗎?

　　□視污染事故數量，調整征收標準或暫停增收

　　船舶油污損害賠償基金納入政府性基金管理，收入全額上繳中央國庫，實行專款專用。船舶油污損害賠償基金的征收、繳納、使用和管理，應當接受財政、審計部門的監督檢查。除國務院外，任何地方、部門和單位不得改變船舶油污損害賠償基金的征收對象和征收范圍。

　　《辦法》規定，船舶油污損害賠償基金征收標準為每噸持久性油類物質0.3元。財政部可依據船舶油污損害賠償需求、持久性油類物質的貨物到港量以及積累的船舶油污損害賠償基金規模等因素，并充分考慮貨物所有人的承受能力，會同交通運輸部確定、調整征收標準或者暫停征收。

　　交通運輸部海事局相關人員解釋說，0.3元這個數字不是一成不變的，因為它是根據幾年前的國內船舶油污損害賠償情況確定的。如果未來發生的船舶污染事故少，也許會降低基金的征收費率，甚至停止基金的征收;如果船舶污染事故發生頻繁，基金很快用完，也有可能提高征收比例。

　　據悉，船舶油污損害賠償基金由交通運輸部所屬海事管理機構(以下簡稱海事管理機構)向貨物所有人或其代理人征收。貨物所有人或其代理人應當在向海事管理機構辦理污染危害性貨物申報時，按照船舶卸載持久性油類物質的數量及相關征收標準，將船舶油污損害賠償基金及時足額繳入所在地海事管理機構經批準的相關銀行賬戶。

　　《辦法》明確，對于在我國管轄水域內接收從海上運輸的非持久性油類物質，以及在我國管轄水域內過境運輸持久性油類物質，不征收船舶油污損害賠償基金。對于在中國境內的同一貨物所有人接收中轉運輸的持久性油類物質，只征收一次船舶油污損害賠償基金。

　　■基金怎么使用?

　　□專款用于油污損害及相關費用的賠償、補償

　　對于船舶油污損害賠償基金的使用，《辦法》規定，應當遵循專款專用的原則，年末結余可結轉下年度安排使用。

　　船舶油污損害賠償基金適用的油污損害及相關費用的賠償、補償范圍為:同一事故造成的船舶油污損害賠償總額超過法定船舶所有人油污損害賠償責任限額的;船舶所有人依法免除賠償責任的;船舶所有人及其油污責任保險人或者財務保證人在財力上不能履行其部分或全部義務，或船舶所有人及其油污責任保險人或者財務保證人被視為不具備履行其部分或全部義務的償付能力;無法找到造成污染船舶的。

　　《辦法》明確，不得從船舶油污損害賠償基金中提供賠償或者補償的情形為:油污損害由戰爭、敵對行為造成或者由政府用于非商業目的的船舶、軍事船舶、漁船排放油類物質造成的;索賠人不能證明油污損害由船舶造成的;因油污受害人過錯造成的全部或部分油污損害的。

　　船舶油污損害賠償基金按照申請時間順序依次受理。其中，對同一事故的索賠按照下列范圍和順序賠償或補償:為減少油污損害而采取的應急處置費用;控制或清除污染所產生的費用;對漁業、旅游業等造成的直接經濟損失;已采取的恢復海洋生態和天然漁業資源等措施所產生的費用;船舶油污損害賠償基金管理委員會實施監視監測發生的費用;經國務院批準的其他費用。

　　當船舶油污損害賠償基金不足以賠償或者補償前款規定的同一順序的損失或費用的，按比例受償。

　　《辦法》規定了賠償上限。船舶油污損害賠償基金對任一船舶油污事故的賠償或補償金額，不超過3000萬元人民幣。

　　財政部可以依據船舶油污事故賠償需求、累積的船舶油污損害賠償基金規模等因素，會同交通運輸部調整基金賠償限額。

　　《辦法》同時規定，國家設立由交通運輸部、財政部、農業部、環境保護部、國家海洋局、國家旅游局以及繳納船舶油污損害賠償基金的主要石油貨主代表等組成的船舶油污損害賠償基金管理委員會，負責處理船舶油污損害賠償基金的具體賠償或者補償事務。船舶油污損害賠償基金管理委員會應當制定具體職責及工作規程。

　　■有哪些法律責任?

　　□拒不繳納可停止其裝卸、過駁

　　在我國管轄水域內接收從海上運輸持久性油類物質的貨物所有人或其代理人，不按照規定及時足額繳納船舶油污損害賠償基金的，《辦法》規定，由海事管理機構督促貨物所有人或其代理人補繳應繳納的船舶油污損害賠償基金;拒不繳納的，海事管理機構有權停止其接收的持久性油類物質貨物在我國管轄水域進行裝卸、過駁作業。對于未及時足額繳納船舶油污損害賠償基金的，自應繳納之日起，按日加收未繳額萬分之五的滯納金，上繳中央國庫，納入船舶油污損害賠償基金一并核算。

　　財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專員辦事處應當定期或不定期地開展檢查，對海事管理機構不按規定征收、上繳船舶油污損害賠償基金，不按規定使用財政部統一監制的財政票據，截留、擠占、挪用船舶油污損害賠償基金的，要責令改正，并按照《財政違法行為處罰處分條例》、《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》等有關法律法規進行處理處罰。

　　對于坐收坐支、截留、擠占、挪用船舶油污損害賠償基金的責任人員，《辦法》規定，可依照《財政違法行為處罰處分條例》、《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》以及國家其他有關法律法規的規定，給予行政處分;涉嫌犯罪的，移交司法機關依法處理。

　　■如何進行申請和賠付?

　　□申請——受理——審核——支付

　　在船舶發生油污事故后，凡符合賠償或者補償條件的單位和個人，可向船舶油污損害賠償基金管理委員會秘書處提出書面索賠申請。

　　單位和個人提出的油污損害索賠申請，必須符合法律、行政法規及船舶油污損害賠償基金管理委員會相關規定，并遵循以下原則:索賠申請必須真實，不得隱瞞或者捏造;索賠的任何費用和損失已經實際發生;索賠所涉及的費用必須經確認是適當和合理的;索賠的費用、損失以及遭受的損害是由于污染引起的且與污染事故之間有必然的直接因果關系;索賠的損失以及遭受的損害應當是可以量化的經濟損失;索賠的費用、損失以及遭受的損害必須提交相應的證明文件或者其他證據。

　　油污受害人申請從船舶油污損害賠償基金中獲得賠償或者補償的，應當在油污損害發生之日起3年內提出;在任何情況下，均應當在船舶油污事故發生之日起6年內提出。逾期申請的，船舶油污損害賠償基金管理委員會不予受理。

　　船舶油污損害賠償基金管理委員會在受理索賠申請后，應當組織有關人員對索賠項目進行調查核實，確定賠償或者補償的具體數額。對于符合賠償或者補償條件的，應當及時給予賠償或者補償。申請賠償或者補償的相關單位應當積極配合船舶油污損害賠償基金管理委員會開展索賠調查核實工作。

　　交通運輸部應當按照政府性基金預算管理的有關規定編制船舶油污損害賠償基金收支預算，經船舶油污損害賠償基金管理委員會審議通過后，報財政部審核。船舶油污損害賠償基金支付按照財政國庫管理制度的有關規定執行。

　　船舶油污損害賠償基金管理委員會在賠償或者補償范圍內，可以代位行使接受賠償或補償的單位、個人向相關污染損害責任人請求賠償的權利。

　　對于暫時無法認定船舶污染損害責任人的，船舶油污損害賠償基金管理委員會可以先行給予賠償或者補償，一旦確定污染損害責任人時，再由相關責任人給予賠償，賠償金按有關規定上繳中央國庫。

　　■相關鏈接

　　●什么是環境污染損害賠償基金?

　　污染損害賠償基金是為了受害人得到及時、充分、有效的救濟而建立起來的，由排污者付費、政府財政撥款、社會捐助等多個渠道組成，主要用于污染損害賠償、發展環境科技等多個方面的專項基金。

　　環境污染損害賠償基金制度是法律對環境污染損害賠償基金的性質和資金的來源方式、使用、保證增值、管理等所做的系統規定，是環境污染損害賠償基金的規范化、系統化、法制化。

　　建立環境污染損害賠償基金的理論依據是環境污染賠償責任的社會化、福利國家和積極財政理論以及可持續發展理論。

　　建立環境污染損害賠償基金制度的必要性主要體現在，重大環境污染事故中企業賠償能力不足和歷史累積環境問題突出以及構建和諧社會的要求三個方面。

　　環境污染損害賠償基金制度是環境民事責任社會化的方式之一。它不突破民事侵權責任體系，而是對傳統民事侵權責任的一種補充。它的主要目的是保證環境污染受害者得到有效的救濟。

　　■他山之石

　　美國:設立超級基金

　　美國在20世紀70年代頻頻發生重大的廢棄物遺留地污染事件，如紐約州的萊夫運河(LoveCanal)污染案。為此，美國國會在1980年通過了《綜合環境反映、賠償和責任法》(又稱《超級基金法》)，其后幾經修改完善，《超級基金法》成為世界各國污染修復環境立法的重要借鑒。

　　《超級基金法》主要規定了4個方面的內容:一是建立了一個信息收集和分析系統，以幫助政府掌握危險廢物傾倒場的特點并據此制訂優先行動計劃;二是賦予聯邦政府對危險廢物緊急情況做出反應及清理受污染場所的權力;三是創建一個信托基金以支付清除和治理行動的成本，這個基金就是“超級基金”;四是確定責任人承擔對危險廢物進行清理和賠償相應的成本支出。

　　《超級基金法》的基本立法理念就是“先治理，后追責”，關鍵目的在于建立一個迅速清除和治理污染遺留地的反應機制。《超級基金法》實施之后成效顯著，對及時治理美國各地大量存在的污染遺留地發揮了重大作用。

　　《超級基金法》最大的制度創新在于通過設立“超級基金”來治理污染遺留地。根據《超級基金法》的規定，當責任主體不能確定，或無力承擔相關費用時，超級基金就會被用來支付整治修復費用。之后，超級基金將提起訴訟，向能找到的責任主體追索其所支付的治理費用。

　　日本:多種環境基金充分救濟

　　日本通過立法或訴訟和解等途徑，建立了多種環境基金。如依據《公害健康被害補償法》設立了面向被認定的水俁病、哮喘病患者進行補償的環境基金;通過東京大氣污染訴訟的和解，設立了由中央政府、東京都和豐田、本田等汽車企業建立的大氣污染特別賠償基金;2011年核事故污染損害，其被害救濟金的來源問題，也早已在《核損害賠償法》中做出了規范。

　　雖然日本各類基金的補償對象不同、來源不同，政府與企業承擔的比例不同，但是，資金來源的征費途徑、方式、計算方法還有補償對象的確定條件、程序、發放額計算等具體問題，都有非常詳細的規范，并且，針對資金籌集與管理中的違法行為也規定了嚴厲的處罰措施。

　　日本的環境基金在實施運用上非常嚴格、規范，在環境恢復、環境損害賠償方面發揮了良好的效果。

　　■相關案例

　　船舶油污損害事件

　　●2003年8月，上海，溢油85噸

　　2003年8月5日凌晨約4時25分，從河北黃驊港駛來的“長陽”輪停泊在上海黃浦江碼頭一側卸煤。一艘不知名的小船撞擊了“長陽”輪，總噸位為1.2萬噸的散貨船“長陽”輪僅晃動了一下。事故造成“長陽”輪的左舷船艉油艙破損。

　　這次燃油泄漏事故總溢油量為85噸，受污染的海岸線長8公里。隨后，肇事逃逸船“浙長興貨0375”輪在浙江湖州長興的一家虹港造船廠被查獲。

　　●2005年4月，大連，滿載12萬噸油輪擱淺

　　2005年4月3日10時30分許，葡萄牙昂迪瑪運輸公司所屬的“阿提哥號”油輪，在大連新港附近海域意外觸礁擱淺，船舶右傾并發生溢油事故。當時，這艘油輪上裝有12萬噸原油。

　　“阿提哥號”油輪原油泄漏后，雖經有關部門應急圍控、清除和回收，有效地減輕了污染，但仍有大量原油向周邊海域擴散。浮在海面的原油順風漂向大連開發區沿海6個鄉鎮、街道幾十公里的海岸線，共220平方公里的養殖海域被原油污染。

　　大連市政府在第一時間幫助漁民取證，進行損失評估咨詢工作，還邀請遼寧省某律師事務所作為政府法律顧問參與事故處理。眾多養殖戶到法院起訴，法院共立案117件，總標的額達11.6億元。

　　其后，大連市海洋與漁業局代表國家向“阿提哥”號提起海洋生態損失賠償訴訟。

　　●2008年11月，上海，外輪油品溢出

　　2008年11月1日，上海里港張華浜2#泊位，外輪“海豐聯豪”發生油艙透氣管溢油事故。上海吳淞海事處立即啟動溢油應急預案，組織力量進行現場溢油的調查和清污工作。

　　事故當天12時55分，有關部門接到報告，供油船“海供油8”在為靠泊的安提瓜巴布達籍外輪“海豐聯豪”加油時，發現“海豐聯豪”油艙透氣管溢油，致使燃油落江。接報后，溢油事故調查人員登輪調查，同時調集兩艘巡邏艇趕赴現場，并組織轄區內4艘清污作業船舶和專業人員，采取措施對溢油進行污染控制和清除。