關于改革和加強市場監管總局質量管理職能的幾點建議

　　尊敬的張茅局長：

　　由于我院近10年來一直在研究政府對質量的宏觀管理問題，所以中國市場監督管理學會專門委托我院研究“競爭政策與高質量發展”課題。現將課題的有關研究成果，向您報告如下。

　　主要研究結論是：

　　目前政府對質量管理存在的主要問題在于，實施了一系列干預市場主體質量行為的審批、檢驗、評獎、標準和認證等具體行政措施，過度偏重政府自身的號召和動員，沒有充分尊重質量最本質的市場屬性，特別是質量是競爭出來的這一基本事實。

　　為此，要有效實施質量強國戰略和加強產品質量監管，最關鍵就是要推進政府質量管理職能的改革。

　　具體改革措施包括：明確公平競爭是促進質量發展的最好制度安排；政府質量管理職能的核心是對產品質量的安全監管；對質量技術機構實施統一監管并切實落實“政事分開”；政府部門不應參與對市場主體的各類質量評獎；推進“團體標準”和認證的社會化；下大力氣推廣對質量違法行為的舉報；在“國家企業信用信息公示系統”中增加質量的自我聲明；大力推進各級消協普遍建立產品質量的“比較試驗”制度。

　　一、公平競爭是促進質量發展的最好制度安排

　　改革開放40年的實踐證明，凡是競爭充分的領域質量就好，無論是家用電器，還是裝備制造等各個產業領域都是如此。從理論上講，質量是固有特性滿足要求的程度，這其中最重要的“滿足要求”，只能是由企業自身在競爭中實現，政府只是“固有特性”中基本安全的規制者。因而，質量最根本的是市場屬性，而公共屬性只是其中的補充。那些將中國質量差的原因歸結為市場不行，只能由政府主導來提高質量的判斷，沒有科學的理論依據和事實依據。

　　建議：在市場監管總局的職能履行中明確，實施競爭政策，加強市場監管，建立公平的競爭秩序，從本質上就是通過制度創新推進質量強國，是企業提升質量的最好激勵約束機制。要讓質量是競爭出來的這一理念，成為市場監管系統人人遵守的基本常識。尊重市場在質量發展中的決定性作用，是政府質量職能制定和履行的根本原則。

　　二、政府質量職能的核心就是對產品質量的安全性監管

　　質量之所以需要政府管理，是來自于質量有安全性問題，而這是涉及所有消費者的公共利益。因而，世界各國政府對質量的管理，主要就是基于對產品質量安全的監管。

　　建議：在市場監管總局的職能中明確，對產品質量安全的監管，是政府履行質量職能的權力邊界，超過這一邊界就是對市場的不當干預，是應該還給市場的權利。同時，現有的產品和商品質量分開監管的體制，對市場主體造成了巨大困擾，應該合并統一監管。在“三定”方案中，與質量有關司局的設立，只能是突出質量安全監管職能。

　　三、對質量技術機構實施統一監管并切實落實“政事分開”

　　質量技術機構承擔著解決市場質量信息不對稱的重要職責，有著巨大的市場需求。現有合并而來的政府所屬的質量技術機構，不僅數量龐大，而且一直到縣都層層設立。這些技術機構在履行服務政府質量監管技術職能的同時，還面向市場提供各種類型的服務，有些還直接管理著純市場化的企業。顯然，這樣的設立方式既是政事不分，又與其他技術機構開展市場化競爭，以至于出現政企不分。監管部門自己辦技術機構，甚至直接舉辦質量檢測企業的方式，無論從哪個角度來說，都是與市場監管部門的行政屬性和中立的監管定位所不相符的。

　　建議：國家市場監管總局統一履行對所有技術機構的公平監管職能，建立機構設立、資質、履職和退出的統一市場標準；各級市場監管部門與所屬技術機構和所辦質量技術企業一律脫鉤；以中檢集團為平臺，整合總局所屬技術機構（現有事業單位性質和人員的事業編制身份可以暫時不變），劃歸國資委管理；市場監管部門所需要的技術服務，一律采用政府公開采購的方式實現；確需總局保留的技術機構，只能履行純公共和公益職能。

　　四、政府部門不應參與對市場主體的各類質量評獎

　　質量和名牌是市場競爭出來的，市場有足夠的能力選擇出優質的產品和企業，這一點已被我國市場中已有的大量知名品牌和企業的市場份額比例所證明。成熟的市場經濟國家，均沒有由政府直接參與優質產品評價，而是嚴守質量安全監管的底線，謹守監管的中立性。同時，原工商部門也取消了對馳名商標和著名商標的評選。

　　建議：各級市場監管部門不再參與各類質量評獎或品牌評價；調整和優化對城市質量榮譽的評價，以客觀化的區域指標作為評價依據，由社會第三方做出競爭性的評價；對各級政府的質量考核，也應該放棄現場檢查和督查的方式，改由已有的客觀指標進行評價。

　　五、推進“團體標準”和認證的社會化

　　我國現有的標準大多由政府組織制定，缺乏市場主體的自我參與，重標準制定、輕標準執行，大量標準沒有被真正使用。認證從本質上是政府借助市場力量的自我規制，但是現有的政府強制認證（3C），實質上已經具有行政許可的性質，沒有反映市場的真實意愿。

　　建議：下大力氣貫徹落實好新的“標準化法”，特別是建立促進“團體標準（主要是指由行業組織、研發機構和企業聯盟等團體建立的標準）”發展的激勵機制，鼓勵各類市場和社會主體都來制定“團體標準”，并在競爭中推進各類“團體標準”，實現“團體標準”的優勝劣汰；改變“團體標準”的評價標準，不干預“團體標準”的制定，但是要動態發布“團體標準”使用者數量的統計數據，以真正的“用”標準，來促進優秀“團體標準”的出現；改革現有的國家產品質量的強制認證體制，有些改為行政許可，有些由政府認可的市場或社會主體進行認證。

　　六、下大力氣推廣對質量違法行為的舉報

　　隨著市場主體的不斷增長，現有以直接進入企業現場，或抽查產品開展質量監管的方式，永遠都會面臨著行政能力和人員緊張的短板。同時，隨著產業和產品形態的不斷變化，現有主動的監管方式必然面臨著專業能力與阻礙創新的挑戰。

　　建議：改革現有“事前和事中主動型”質量監管方式，改為“事后被動型”質量監管方式，也就是主要以接受公民舉報的方式查處質量違法行為。這種監管方式的改變，既可以減少行政人員和資源的投入，又可以提高監管的專業性和準確度；大力宣傳和鼓勵社會舉報，大幅度提高舉報的獎勵金額；對惡意舉報和舉報不實的，要予以公示。

　　七、在“國家企業信用信息公示系統”中增加質量的自我聲明

　　政府對企業質量的監管，不可能做到對企業具體質量行為和具體產品質量性能的所謂“全流程”和“全覆蓋”，只能是對企業在市場上質量違規行為的信用管理。同時，政府不應該、實際上也無權對企業除質量安全違規信用之外的信息進行評價，特別是不應該區別性評價哪些企業、或哪些產品的質量“更好”？

　　建議：充分利用“國家企業信用信息公示系統”，在系統中增加企業關于質量的自我聲明內容，包括每年本企業標準使用的狀況、接受政府質量“雙隨機一公開”監督檢查的情況、接受各類高水平質量認證的狀況和質量被政府處罰的狀況等內容。通過企業年度動態性的質量信用聲明，可以形成對企業強有力的質量激勵約束機制、社會公開監督的選擇機制，以及政府有約束力的質量監管機制。

　　八、大力推進各級消協普遍建立產品質量的“比較試驗”制度

　　目前的質量監管沒有充分借助消費者的力量，實際上世界各國的質量實踐證明，消費者是拉動質量的第一動力，也是對企業質量的最好約束者。將巨大的消費者作用發揮出來，是市場監管總局借助社會力量、盤活社會資源參與“質量共治”的最好方法。

　　建議：大力支持各級消費者協會，普遍引進和實施比較試驗制度，用消費者需求的力量來拉動企業產品質量的提高；重點在國家和省級消費者協會開展比較試驗，為其提供政策、資源和專業能力的支持。“比較試驗”是指在國家產品質量的標準之上，由主要代表消費者的組織，通過建立消費者視角的標準，對產品進行比較性的測試，并得出同類產品評價結果供消費者選擇的制度。這一制度在美國、德國等國家廣泛使用，已經成為消費者選擇產品的重要依據，也以此約束了企業按照更高的消費者標準不斷提升質量。

　　以上建議，供您決策參考。

　　中國市場監管學會理事、

　　武漢大學質量院院長、教授：程虹

　　二〇一八年五月三日