報告再提新能源部組建未觸及價格和投資審批

　　在1993年能源部撤銷之后，關于能源部的存廢一直存在爭議。

　　日前，中國能源研究會發布了一份名為《健全與市場經濟和低碳經濟相適應的能源管理體制(執行報告)》的研究報告，提出了組建能源部的必要和組建構架。

　　根據該報告的“組建”建議，新的能源部將合并目前分散于各部委的能源管理職能，如商務部的成品油市場準入標準及市場監管職能等，但對于目前爭議較大的發改委的價格和投資審批權，報告則建議保留在發改委，同時對于能源的監管，報告建議鑒于現狀采取政監合一、內部獨立的模式，逐步過渡到政監分離。

　　當前，不乏機構和專家對于能源部的組建提出建議和方案，該報告只是諸多猜想或設想之一，但從該報告的方案來看，由于不觸及價格和投資審批等敏感環節，組建的阻力相對較小。

　　該報告為能源研究會受國家能源委員會能源專家咨詢委員會的委托進行的課題研究，后者的國家能源委員會是目前國內最高規格的能源機構，由國務院總理任主任，領銜各部委一把手組成。這份報告完成后，電監會原主席柴松岳和國家能源局原局長張國寶都給予了相關指導。

　　中國能源研究會秘書長于新陽表示，該報告研究結論僅代表研究者的意見，不代表課題資助者和主管機構的看法。

　　接受本報采訪的多位人士也表示，對于能源部的組建還停留在建議階段。

　　是否成立

　　“建國以來，我國的能源機構大的變革不下7次，小的變化更多。”國務院發展研究中心產業部部長馮飛對于60年以來能源機構的頻繁更迭直言不諱。

　　國家能源專家咨詢委員會副主任、前國家發改委能源局局長徐錠明更是總結稱，建國以來，中國能源機構的變革經歷了三次電力部、三次煤炭工業部、兩次石油部、兩次能源委、一次燃料工業部、一次能源部、一次發改委能源局和一次國家能源局。

　　而正是這種分分合合，導致了目前能源的碎片化管理，據不完全統計，涉及能源政策和監管職能的主要機構多達15個，包括了國家能源委、發改委、水利部、工信部、商務部、科技部、財政部、建設部、農業部、交通部、環保部、安監總局、質檢總局、電監會和能源局等。

　　不僅如此，像國家電網、中石油、中石化、中海油和神華集團等國企也在參與部分政策性的職能。“要解決碎片化管理問題，就要成立綜合能源行政管理部門，所以能源部呼之欲出，而成立能源部，首要的就是要轉變政府職能，同時保證自然壟斷環節的監管到位。”馮飛表示。

　　徐錠明也對成立能源部持贊成態度，但他認為，成立能源部一定要搞清楚三個問題。一是當前的國內外形勢，二個是目前能源體制存在的問題，三是能源未來發展的方向。

　　去年，美國能源對外依存度首次下降到50%以下，提出了能源獨立，并在現有能源部的基礎上又于負責外交的國務院下設立了能源資源局。“美國能源戰略表面上是機構變動，實際上是戰略調整，這說明了世界能源格局在變化，像美國這種能源消費的大國都在能源機構上作出了戰略調整，我們更應加快推進組建能源部，站在國家的角度進行戰略規劃和能源外交。”徐錠明表示。

　　職能猜想

　　目前，業界對是否組建能源部觀點基本一致，但是對于如何定義能源部的機構職能卻多有爭議。

　　今年年初，國家電監會信息中心統計分析處處長楊名舟即撰文提出，應盡快成立能源部和能源監管委員會，實行政監分離的新體制。

　　按照他的設想建議，能源部要成為中國第一個通過法律授權而不是僅憑“三定”規定設立的行政機構，同時新的部門必須采取政監分離，分別成立能源部和能源監管委員會。

　　對于能源部的職能定位，其方案為“戰略、安全、科技、信息”，即制定能源戰略、規劃和政策，調控能源總量平衡，保障能源安全，調整能源結構，推行能源節約，進行國際能源合作，管理能源信息的統計發布及預測預警，支持能源技術進步等，不直接干預企業生產經營活動。

　　國家能源監管委員會的職能定位為“市場監管，推動改革”。總的原則是維護能源市場秩序，建立公正、公平、公開的市場環境和競爭環境，公平競爭，反對壟斷，監督企業的市場占有率，開展透明的務實的分門別類的價格監管，可按煤、電、油、核、氣、新能源部類分別設置部門，必須真正賦予監管機構市場準入權和價格審批權。

　　與楊名舟的方案不同，上述能源研究會的報告則建議不必由發改委轉交價格和投資審批權，同時鑒于現狀采取政監合一、內部獨立的模式，再逐步過渡到政監分離。

　　然而，1988年成立的能源部，在1993年撤銷的原因，即價格和投資審批權掌握在當時的國家計委手中。

　　對此，中國能源研究會能源政策研究中心執行副主任林衛斌解釋說，1988年中國能源市場化改革尚屬于探索階段，政企分開還沒有切實推進，煤炭、石油和電力等領域所成立的各類公司還沒有脫離行政序列，承擔生產經營職能，也承擔政府管理職能，而作為核心管理內容的價格和投資的管理權限由國家計委行使，這是1993年撤銷能源部的原因。“但1993年以來，能源市場主體已經初步形成了‘政企分開、主體多元、國企主導’的能源組織格局，在發改委不轉交價格、投資審批權的情況下，能源部也具有明確且豐富的職能定位。”

　　對于這些職能，報告的定位為政策職能、監管職能和改革職能。其中，政策職能包括公共服務的提供和稅收、補貼政策的制定與組織實施;監管職能則包括對市場準入、價格、成本、投資和產品質量與安全方面的監管;改革職能則建議將能源體制改革的職能賦予能源部，以制衡價格和投資已握有審批權而不積極推進能源體制改革。

　　對于后者，報告特別提出改革應首先逐步取消競爭性領域價格與投資審批，對于自然壟斷性企業，建議改組成真正意義上的商業企業。

　　具體的，報告建議目前的國家能源委仍作為統籌能源政策與外教、科技、國土、環境等政策的機構，其辦公室保留在發改委;價格、投資審批權保留在發改委，跟隨市場化改革及監管制度的建設進程，逐漸變行政審批為現代監管的方式;同時將能源局、水利部、工信部、財政部、科技部、商務部等部門的能源政策職能并入能源部;電監會、能源局、商務部和水利部的部分監管職能并入能源監管局;環境、安全、質量等社會性監管格局不變。

　　對于此方案，廈門大學能源經濟研究中心主任林伯強表示，能源部如果不擁有價格、投資審批權將很難樹立其在能源行業的權威和話語權，更難具有執行力。

　　持此觀點的還有楊名舟，他在其撰文中也明確表示，如果還是延續現存體制，不轉變政府職能，不改變行權方式，則等同虛設，不如不設。

　　不過，從該報告的方案來看，由于不觸及價格和投資審批等敏感環節，相對于其他的方案建議，其組建的阻力相對較小。