崔麗娟：濕地保護中的一些問題

崔麗娟

　　隨著濕地的重要性越來越為人們所認識，濕地保護工作也得到了前所未有的重視，但在執行過程中也存在很多問題……

　　人類文明的誕生、演化和傳承都離不開濕地，人類的歷史就是一部“擇水而居、依水而興”的歷史。

　　尼羅河濕地造就了古埃及文明，幼發拉底河與底格里斯河濕地孕育了古巴比倫文明，印度河與恒河濕地澆灌了古印度文明，長江與黃河濕地則滋養了中華文明。

　　濕地是自然賦予人類的寶貴財富，除了提供能夠保證人類基本生存的食物和清潔的水源外，還具有保持水源、凈化水質、蓄洪防旱、調節氣候和保護海岸等諸多重要的生態功能，是生物多樣性的富集地區和世界上最具活力的生態系統。

　　從高原到河谷，從內陸到近海，濕地在地球上幾乎無處不在。世界保護監測中心1996年發布的估測數據，全球濕地面積約為5.14億公頃，占地球陸地面積的6%。據聯合國發布的《千年生態系統評估》顯示，濕地已經成為全球退化速度最快的生態系統之一。在過去的150年里，全球超過50%的濕地已經退化或喪失。

　　《濕地公約》簽署于1971年，是全球第一個環境公約，也是世界上唯一針對單一生態系統保護締結的國際性政府間公約。當時僅把濕地作為水鳥棲息地來保護，現在已發展到將“濕地保護與合理利用”的理念作為宗旨的《濕地公約》，這是隨著人們對濕地重要性的不斷深入認識而轉變的。目前濕地公約已經有163個締約國，中國于1992年加入《濕地公約》，為了保護濕地先后出臺了一系列的國家政策與規劃，啟動了全國濕地保護立法工作，并設立了國家層面的濕地保護管理中心和濕地研究中心。可以說中國經歷了與世界大多數國家一樣的濕地保護歷程，即從最初單純的開發利用到現在的濕地保護與合理利用兼顧的濕地管理政策。

　　濕地的保護與利用是濕地資源使用中的一對矛盾體。凡是資源均對人類有使用價值，資源被使用才能發揮效用，濕地資源也不例外。古代人類對自然資源的使用強度不大，自然界中的生態系統均能保持一種動態平衡。

　　然而，隨著人類社會的發展，人類對自然資源的需求不斷增加，改造自然生態系統的能力不斷增強，對濕地資源的過度利用使濕地面臨著嚴重的退化和喪失等威脅。因此利用濕地必須以保護為前提，在濕地保護的基礎上合理利用。 

　　首先，要保證濕地資源利用的“代際公平”。當代人和后代人在利用濕地資源、滿足自身利益、謀求生存與發展上具有均等的權利，當代人必須留給后代人生存和發展的必要濕地資源，并保證濕地在我們這一代人手里沒有遭到破壞。

　　其次，濕地是重要的稀缺資源，為了確保濕地的永續存在，確保濕地面積不減少、功能不下降，通過“占補平衡”確保在無法避免地占用濕地時，通過對濕地面積和功能的補償，實現濕地“零凈損失”。

　　最后，基于對濕地生態系統的服務價值的評價，建立濕地“生態補償”制度，針對濕地帶給人類的長久的生態效益，實施科學、有力的補償，使濕地保護納入國家機制，不但有必要的資金，而且能保證濕地保護的效果。

　　我國的濕地保護與恢復工程起步較晚，歷史上的遺留問題較多，當前任務十分繁重。隨著濕地的重要性越來越為人們所認識，濕地保護工作也得到了前所未有的重視，但在執行過程中也存在很多問題。部分地方片面追求工程數量，多次申請，重復建設。

　　宣教工程是濕地保護工程中的一項重要內容，但并不是所有的濕地自然保護區、濕地公園均要大規模修建宣教中心，而是應根據需要適地適境地建設一些具有當地特色的簡單的濕地宣教設施、設備，能基本滿足游人了解濕地知識的需求即可，同時嚴格控制區域范圍內大規模宣教中心的數量。一些以濕地公園建設為名而開展的工程，堂而皇之地在濕地周邊甚至濕地之上修路、建橋、造房，對濕地生態系統功能造成了實質性損害。在濕地公園中，甚至在生態良好的濕地中大量建設非生態的游樂項目，使濕地由于承受過度的人類干擾而退化。

　　2004年經全國人民代表大會常務委員會修訂的《中華人民共和國土地管理法》中，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，并明確將耕地和林立劃歸在農用地中，而濕地一詞并未在該法律條款中出現，自然濕地仍被歸在未利用地一類，并且在第四十條中還提出“開發未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，經縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發單位或者個人長期使用”。由此可見，現有法律體系中，耕地和林地都有明確的法律內容規定其受保護的權利，而歸屬于未利用地的自然濕地尚未有明確的法律規定加以專門保護。在國家標準土地利用現狀分類標準中，沼澤濕地也被劃為“其他土地”類型，與沙地、裸地、空閑地、鹽堿地等劃為一類。我國的現行土地分類體系已經嚴重制約了濕地保護和管理工作的開展。因此，為了保護濕地，避免濕地被作為“未利用地”或“荒地”破壞掉，必須將濕地納入國家土地基本分類。

　　目前我國與濕地相關的立法有《環境保護法》、《野生動植物保護法》、《水法》、《水土保持法》和《漁業法》等，但尚缺乏全國性的關于濕地保護和合理利用的法律。目前全國共有15個省、自治區和直轄市，結合本地區特點，完成了濕地立法工作，在一定程度上緩解了地方濕地保護和開發利用的矛盾。但是現有法規中的濕地概念仍比較模糊，濕地保護管理的邊界不清；部分地方濕地保護條例中的一些法律規定還存在著簡單、程序性規定欠缺、缺乏可操作性的現象；而且，現有法律大多沒有明確具體的執法機構，故濕地保護仍存在處罰力度不夠、執法不力，甚至無法執法等問題。

　　針對這些，應明確濕地保護的執法機構，并賦予其相應的執法權，依法查處對條例規定的不落實、不執行等問題；完善與執法相配套的實施程序與辦法，使執法機構不僅有法可依，而且有法能依，有法必依。

　　（作者系中國林科院濕地研究所所長、研究員）