專家談環保法修改:被抽過筋，現實中硬氣不起來

汪勁，北京大學資源、能源與環境法研究中心主任

　　《環境保護法》將修改，北京大學資源、能源與環境法研究中心主任汪勁指出，目前的環境狀況已容不得中國錯過這次機會

　　從1989年開始，我就一直參與國家有關環保法律制度的調研、討論和制定。在法律起草階段，考察國外先進做法、邀請專家研討等程序都有，大家提的建設性意見也不少。可每到最后拍板的時候，考察成果和大家的意見幾乎都被拍下去了，理由往往只有一個，就是我們的發展還沒有到那一步，太嚴厲的制度不適合國情。我們環境法研究圈子內部笑稱，這樣的做法就是在抽筋，被抽過筋的環保法律制度在現實中根本硬氣不起來。

　　空氣污染、河流污染、地下水污染……近年來，伴隨著大量環境污染事件的集中暴發，整個社會面臨著前所未有的環境危機。從1979年我國首次出臺《環境保護法》至今，我們的環境法治已走過了30多個年頭。面對當前的環境危機，我們到底需要什么樣的環境法治?

　　日前，曾多次參與國家環保立法工作的中華全國律師協會環境、資源與能源法專業委員會主任委員，北京大學資源、能源與環境法研究中心主任汪勁教授，在接受中國青年報記者專訪時指出，面對當前日益惡化的環境，我們必須認真對待此次《環保法》的修改，目前的環境狀況已經容不得中國錯過這次機會。

　　2005年修改空氣質量標準征求意見時，專業人士都呼吁要增加PM2.5項目，可環保部門說什么也不加

　　中國青年報：近年來，各類環境事故在不同地區頻繁暴發，這是不是說明我們當下的環保法治存在問題?

　　汪勁：說好聽點兒，是我們的環保法治存在一定問題;說不好聽點兒，我們國家環保法治所走過的三十年就是失敗的三十年。

　　單是從法律制定的角度來講，我國與環保相關的法律制定得既早又多。1979年，當時我們國家的法律只有“九法一條例”，其中就包括《環保法》，還有與環保緊密相關的《森林法》。現如今，我國現行的法律大概有250多部，涉及到生態保護、污染防治、資源能源開發利用、循環經濟等大環保方面的，就占二十七八部，是所有法律部門中數量最多的，這還不包括其他法律中有關環保的條款。即便如此，我們的環境仍一步步惡化到今天這種程度。你說，這不是環境法治的失敗是什么?

　　中國青年報：您所說的環境法治的失敗，是指在立法上的失敗嗎?

　　汪勁：立法是最主要的因素，但不只有立法，還包括行政執法、司法等因素。在環保立法上，我們的問題主要表現在兩個方面：首先，與環保有關的法律太多、太雜，經常是新法與舊法、先進制度與落后制度混在一起，相互矛盾之處不在少數，削弱了法律整體的效力;其次，我們許多法律條文，看上去非常漂亮，一旦使用起來就會發現，不是缺胳膊就是少腿，面對現實問題時怎么也使不上勁。

　　舉個例子。眾所周知，我國法律規定污染項目在建設前，需要經過環境影響評估這個必經程序。這本是一個非常好的規定，可是偏要加上一個后綴，說建設前不進行環評也可以，后來補辦就行。就是這個后綴，幾乎推翻了整個環評制度。試想，一個被招商引資來的重污染項目，先期已經投入了幾百上千萬，補辦環評時卻不讓通過，環保局長怎么向當地一把手交代?所以，在現實中，許多重污染項目都是在環評制度出臺后上馬的，就是對這一制度的巨大諷刺。

　　中國青年報：環保立法中不能少了環境標準吧?

　　汪勁：的確是這樣。在國外，環境標準一般都由立法部門親自組織或監督制定，最主要的制定依據就是公眾的生存健康權。但在我國，環保部門掌握著制定國家環境標準的權力，而制定標準的主要依據是當前的經濟發展水平，有時竟還要考慮企業能不能承受，根本就不把人民健康能否接受作為制定依據。

　　拿這兩年公眾都很關心的PM2.5來說，2005年修改空氣質量標準征求意見時，許多專業人士都呼吁要增加PM2.5項目，可環保部門說什么也不加。背后的小心思大家都很清楚——治理空氣污染很多年，好不容易看上去都達標了，加上個PM2.5，又變成80%的城市不達標，如此一來工作成績一下就沒了，他們當然不愿意。

　　中國青年報：環保法律的制定和修改都有專家參與，大家就沒有提出反對意見嗎?

　　汪勁：反對意見是提過，但根本沒用。從1989年開始，我就一直參與國家有關環保法律制度的調研、討論和制定。在法律起草階段，考察國外先進做法、邀請專家研討等程序都有，大家提的建設性意見也不少。可每到最后拍板的時候，考察成果和大家的意見幾乎都被拍下去了，理由往往只有一個，就是我們的發展還沒有到那一步，太嚴厲的制度不適合國情。我們環境法研究圈子內部笑稱，這樣的做法就是在抽筋，被抽過筋的環保法律制度在現實中根本硬氣不起來。

　　此次《環保法》的修改，一定要明確環境保護在我國宏觀決策中的地位

　　中國青年報：去年8月，《環保法》修正案草案公布。今年兩會上，全國人大會議發言人傅瑩表示，將要修改《環保法》。這是否意味著新《環保法》呼之欲出?

　　汪勁：去年公布的《環保法》修正案草案，稍微內行的人都能看出，簡直就像是一部放縱污染者與污染排放者共同起草的東西，對改善我國當前的環境問題不會有太大的積極意義。關于《環保法》修改，我的意見是，如果是像草案中那樣小改，還不如不改。有關部門不能把《環保法》的修改視作政績，只想盡快拿出一個法律就完事。《環保法》已經20多年沒有修改了，下一次修改可能又是幾年甚至十幾年后的事。如果面對這次修改機會，我們的環保法治沒有實現實質性進步，就當前的環境狀況來說，中國根本無法再等那么多年。

　　中國青年報：對于《環保法》的修改，您有什么具體建議?

　　汪勁：保護環境不只是環保部門一家的事情，它牽涉水利、土地、海洋、森林、漁業等多個部門，因此應當讓多個相關部門坐在一起共同協商、綜合考慮，而非由某個部門主導。鑒于我國目前環保相關法律的混亂狀況，我認為應當嘗試進行環境保護的法典編撰。具體操作中，應該將《環保法》升格為由全國人大制定的環境保護領域的基本法(現行《環保法》由全國人大常委會制定——編者注)，作為環境法典的總則對待;對現在極度混亂的環保單行法律體系也應進行清理，將它們作為總則下面的具體章節。

　　具體到這次《環保法》的修改，我主要有四個方面的建議：

　　第一，此次《環保法》的修改，一定要明確環境保護在我國宏觀決策中的地位，明確其到底與經濟發展之間是什么關系。從世界范圍內的經驗來看，環境保護的地位都是優先的，對于我們來說，如果實在不愿意確立其優先位置，最起碼也應該明確環境保護是經濟發展最為重要的平衡因素。

　　第二，新法中，不論是環境保護制度的設計還是執行，都應該以人為本，以保護公民生命健康和財產安全為先。重大環境決策必須聽取利益相關公眾的意見。法律應該明確賦予公民在環境保護問題上的知情權、建言權、司法救濟權。如果企業違法，公民可以告企業;如果環保部門不作為或亂作為，公民也可以告環保部門。

　　第三，在處罰環境違法行為時，不能等到出現重大污染事故以后再重罰，應該將監督和重罰前置。同時，處罰措施不能只限于罰款，而應該具體到人。因為對于許多大型企業來說，你罰幾萬甚至幾十萬根本沒有威懾力，但如果你處罰到個人，比如對主要負責人、直接責任人處以罰款、拘留，再嚴重就處以拘役等刑罰，效果肯定會很不一樣。這樣一來，對環境違法行為的行政處罰也與《刑法》中的環境犯罪規定實現了無縫連接。

　　最后，鑒于政府部門在我國環境惡化中所扮演的角色，新《環保法》應該規定政府部門特別是地方政府在環境保護中的責任，要將這種責任落實到具體領導人和直接官員身上。不能一遇到污染事故，國外老百姓可以要求市長依法辭職，我們的老百姓卻只能喊著請環保局長下河游泳。