美國的環境公益訴訟

　　環境公民訴訟制度的產生部分地承認了這樣一個事實:美國政府永遠不可能擁有足夠的執法資源在全國范圍內監測每一個污染源，而居住在污染源附近的公民常常是監督違法排污行為最經濟、最有效的監控者。

　　盡管在環境公民訴訟制度設立之初，一些人擔心此類訴訟的數量會非常龐大，法院將不堪濫訴行為的滋擾。但是，事實證明，環境公民訴訟占美國環境訴訟總數的比例非常小。

　　美國環境公民訴訟制度，賦予公民或者團體對違反法定義務的污染者或怠于執法的環境保護行政機關提起訴訟的權力——公民或者團體借助法院的司法權，得以扮演“私人檢察官”、“私方司法部長”的角色，對環境違法者提起“公”訴，成為環境法律的特殊執法主體。

　　環境公益訴訟是保護環境的一把利劍，可以對污染者施加巨大的壓力。經過修改后于今年1月1日正式實施的《民事訴訟法》第五十五條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”自此，環境民事訴訟不再限制“與本案有直接利害關系”，“法律規定的機關和有關組織”也具有了提起公益訴訟的資格，使我國公益訴訟向前邁出了一大步。恰逢《環境保護法》修改之際，為更好地保障公眾環境權益，在司法制度上借鑒西方關于集體訴訟、公益訴訟等訴訟方式，本版特約請專家對美國環境公益訴訟有關內容進行了梳理，以饗讀者。

　　美國的環境公民訴訟(Environmental　Citizen　Suit)對中國推行環境公益訴訟頗有借鑒意義。

　　美國的公民訴訟制度建立在“環境公共財產”、“公共信托”、“環境權”等理論基礎之上，性質上屬于環境公益訴訟。它突破了傳統的訴訟觀念，以保護環境公益為目的和訴訟要件。并且，訴訟目的也往往不只是為了個案的救濟，而是督促政府或受管制者積極采取某些保護環境公益的法定作為，判決的效力亦不僅僅局限于訴訟的當事人。

　　環境公民訴訟作為美國環境法的一大特色，在美國實踐了30多年，從實際效果來看，它能有效地調動公眾參與環境保護的熱情，對于防治環境污染有著積極的作用，同時也促進環保行政機關提高行政執法效率。

　　■歷經怎樣的發展過程?

　　公害泛濫驅使擴大訴權

　　環境公民訴訟制度是美國環境法律的一項基本制度。環境公民訴訟制度的精髓在于“公益性”，即普通民眾為了保護環境和促進環境法律的實施，可以針對與自身無實質利益關聯的環境違法行為提起訴訟。

　　這項制度賦予公民對違法排污者的排污行為以及未履行法定義務的聯邦、州與地方環保局提起訴訟的權利，使公民可以借助法院對違法排污者以及環境監管者實行有效的監督，以達到控制污染、加強執法、改善環境的目的。

　　美國環境公民訴訟制度產生于20世紀70年代。當時在美國，法院的功能被認為是處理個人利益之間的糾紛，而沒有管理公共事務的職能。

　　并且，按照傳統侵權法理論，環境污染與環境破壞屬于“妨害行為”，而“妨害行為”又分為“公益妨害”和“私益妨害”。對于“公益妨害”，只有公共官員如各級檢察官，才享有代表社會提起旨在消除公益妨害的訴訟資格。對于個人，除非能夠證明其所受到的妨害不同于公眾所受到的損害，否則，就不享有提起旨在消除公益妨害的訴訟資格。

　　20世紀六七十年代是美國經濟的高速發展時期，也是公害泛濫的時期，公害事件所引起的痛苦和不安讓公眾產生了嚴重的“生存”危機，公眾為了安全和健康，掀起了一場聲勢浩大、席卷全國、歷時久遠的反對污染的環境運動。在這場運動中，除了大規模持續不斷的請愿、游行、示威、抗議外，在法律上，公眾強烈要求擴大環境訴訟起訴資格。

　　在這種壓力之下，1970年修訂的《清潔空氣法》中特別加入了公民訴訟條款。《清潔空氣法》第304條a款規定:任何公民都能夠以直接或間接受影響者的名義，甚至以“保護公眾利益”的名義，對包括公司和個人在內的民事主體，就該法規定的事項提出訴訟;任何公民都可以對污染源超標排放、違法排污和聯邦環保局不履行監管職責的行為向法院提起訴訟。

　　逐漸納入立法實踐

　　此后，在20世紀七八十年代的美國環境立法浪潮中，絕大多數的環境法律都包含了公民訴訟條款。如1972年的《海洋傾廢法》和《噪聲控制法》、 1973年的《瀕危物種法》、1976年的《資源保護與恢復法》、1977年的《清潔水法》、《有毒物質控制法》等環境法律，均對環境公民訴訟做出了規定，內容涉及空氣污染控制、危險廢物管理和處置、瀕危物種保護、社區通告(communitynotification)、環境污染治理和環境規劃。

　　迄今為止，美國聯邦19部環境法律中，只有《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》、《國家環境政策法》和《海洋哺乳動物法》等3部法律中沒有環境公民訴訟條款。

　　不僅如此，美國聯邦環境法律中關于環境公民訴訟的條款規定非常詳細，程序非常明確。

　　一般而言，美國環境法律中典型的環境公民訴訟條款是這樣描述的:任何人(任何公民)有權代表自己對任何人(包括美國政府及其政府機構)提起一項民事訴訟，以實施環境法律以及依據該成文法頒布的行政規章、其他諸如許可證以及行政命令等特定的法律要求。還有若干關于環境公民訴訟的程序、救濟等的條款。

　　環境公民訴訟制度的產生部分地承認了這樣一個事實:美國政府永遠不可能擁有足夠的執法資源在全國范圍內監測每一個污染源，而居住在污染源附近的公民常常是監督違法排污行為最經濟、最有效的監控者。

　　并未引發濫訴

　　在美國，環境公民訴訟對于推動環境執法起到的作用是不可估量的。盡管在環境公民訴訟制度設立之初，一些人擔心此類訴訟的數量會非常龐大，法院將不堪濫訴行為的滋擾。但是，事實證明，這樣的擔心是沒有必要的，環境公民訴訟占美國環境訴訟總數的比例非常小。

　　筆者請美國司法部(根據美國《清潔空氣法》和《清潔水法》的規定，環境公民起訴的起訴書副本需要抄送司法部)統計了美國2008年～2010年依據《清潔空氣法》和《清潔水法》起訴的環境公民訴訟案件，總數為227起。其中，依據《清潔空氣法》起訴的36起，依據《清潔水法》起訴的191起。美國司法部2008年共收到環境公民訴訟起訴書73件，2009年81件，2010年73件。而與此形成鮮明對照的是，僅2008年一年美國環境保護署就向美國司法部移交了216宗刑事案和411宗民事執法案，由司法部向法院提起訴訟。

　　與過去比，環境公民訴訟案件的總數并沒有大幅度增加。在1996年～1998年間，美國環境公民訴訟案件總數為228起，其中依據《清潔空氣法》起訴的12起，依據《清潔水法》起訴的216起。

　　成為執法重要補充

　　可以說，美國環境公民訴訟已成為環境執法的重要補充，環境公民訴訟制度已成為環保部門與社會公眾共同打擊環境違法行為的有效機制。

　　統計數據顯示，1993年1月20日～1995年5月5日，基于《清潔水法》的公民訴訟已使300萬美元的民事罰金上交至美國國庫，1000萬美元罰金上交州政府，6100萬美元作為量化的禁令救濟(injunctiverelief)用于解決環境危害，還有未作統計的其他額外禁令救濟，數額也許更大。

　　美國環境公民訴訟制度，賦予公民或者團體對違反法定義務的污染者或怠于執法的環境保護行政機關提起訴訟的權力，使公民或者團體借助法院的司法權，得以扮演“私人檢察官”、“私方司法部長”的角色，對環境違法者提起“公”訴，成為環境法律的特殊執法主體，從而監督和推動有關環境法律的實施，在排除環境侵害、促進環境公益的同時，更好地維護公民的生命、健康、財產及良好生活環境等合法權益。

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　　■涉及哪些主要內容?

　　1、環境公民訴訟的原告資格

　　原告資格的確立是美國環境公民訴訟制度中最關鍵的問題。

　　1970年《清潔空氣法》最先納入公民訴訟條款時，法律條文中僅規定“任何人有權代表自己對任何人(包括美國政府及其政府機構)提起民事訴訟”，對原告與訴訟標的之間的利益關聯并未做出任何規定。但兩年后，《清潔水法》修正案中的公民訴訟條款對提起環境公益訴訟公民的資格做出了限制性規定，將“公民” 定義為其利益被影響或可能被影響者。換句話說，只有“其利益被影響或有被影響的可能”的公民，才有資格向法院提起訴訟。

　　美國國會之所以會做出這種限制性規定的原因是，1972年《清潔水法》修正案完成立法程序的前6個月，最高法院做出了著名的賽拉俱樂部訴莫頓案(SierraClubV.Morton)的判決。

　　在此案中，最高法院判決原告需因被告的行為而受到“實際損害”才有資格提起訴訟。所謂“實際損害”并不局限于經濟上的損害，環境舒適等非經濟上的損害也包括在內。但是，環保團體僅僅基于其對環境事務的關心，并不能主張其對環境免受破壞具有利益關系從而獲得原告資格。

　　經過之后一系列有關環境公民訴訟案件的判決，最高法院逐漸確立了判定原告是否適格的“三步法則”，即原告適格必須滿足實際損害、因果關系和可補償性三個條件。

　　首先，原告應當受有具體的、特別的、區別于一般民眾的“實際損害”。

　　其次，這種損害必須可以“合理地歸因于”被告的行為，即原告所主張的違法行為和所受損害之間必須存在一定的因果關系。

　　第三，這一損害可以為法院的有利判決所救濟。

　　在確立和適用上述“三步法則”的過程中，法院對“實際損害”的類型采取了寬容態度，明確承認對審美利益的損害等非傳統類型的損害亦可作為訴訟救濟的對象。但原告在證明實際損害時，必須證明其與被損害的環境或自然資源之間有著“合理的關聯”，并要求這種關聯是具體的而非抽象的。原告要想證明這種關聯性，常常需要證明其團體的成員居住在環境受損害的地區附近或在該地區進行娛樂或科研活動，僅僅主張抽象的環境理念并不能構成原告適格。

　　2、環境公民訴訟的起訴事由

　　依據美國《清潔水法》第505條的有關規定，公民訴訟的起訴事由可分為兩大類:一是以違反污染物排放標準或限制的包括個人、企業、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源為被告，主張其違反法定或主管機關核定的污染防治義務;二是以聯邦環保局長為被告，主張其怠于執行法定的非裁量性義務。

　　以污染源為被告的環境公民訴訟，由于不涉及行政機關職權行為問題，法院對其限制比較少，只要國會通過立法賦予公民原告資格，公民就可以起訴。

　　以聯邦環保局長為被告的訴訟，由于涉及行政機關職權的行使，法院對之持謹慎態度。公民原告要提起這類訴訟，除須滿足上文所述的原告資格的要求外，還應保證其所訴行為具有“可訴性”。根據上述《清潔水法》第505條(a)，具有可訴性的行為是環保局長怠于執行“本法所賦予的非裁量性職責”。以“非裁量性”作為是否具有可訴性的標準，是維護行政主管機關行政權和提高行政效率必不可少的條件。

　　同時，立法者在多處明確規定行政主管機關依法公布各種污染物排放情況或者具體履行某一行為的期限，以促進行政主管機關積極履行職責。公民訴訟也可以依此要求法院判令行政主管機關依法定期限采取行動。環保局長若不依照法院判決行事，則有可能構成藐視法庭，甚至因此坐牢。在法律無具體期限規定的情況下，法庭也常通過法律解釋的途徑，判令環保局長積極履行職責。

　　3、起訴的條件和程序

　　美國環境公民訴訟制度對環境污染防治有著積極的作用。但是，過多的公民訴訟，將會使法院負擔過重，使行政主管機關在應訴上花費過多時間和金錢，以至影響行政行為的效率，同時，也會大大地增加法院的負擔。而且公民訴訟如果適用過多過濫，也會適得其反，不能達到應有的效果。

　　因此，美國聯邦法律對于環境公民訴訟設立了必要的起訴條件和程序規定，以有效確保政府機構在執法上發揮主導作用，同時防止公民個人為了不正當的個人利益而濫用執法權力，具體內容如下:

　　——私人原告必須在起訴前將書面的“起訴意愿通知”送交被主張的違法者以及聯邦政府和州政府的環境保護主管部門，在該“起訴意愿通知”送交之日起滿 60日，起訴人方可向法院提起訴訟。聯邦政府和州政府的環境保護主管部門可以選擇是否由自己對環境違法者提起民事訴訟，同時也使當事方在訴訟前有機會進行談判，并允許被告做出糾正違法行為的努力，從而無需提起公民訴訟，減少法院訟累。法院也可以拒絕受理違法者已在60日期限內糾正其違法行為的環境公民訴訟。

　　——如果聯邦政府或州政府已經對污染者進行了起訴，并且正在“勤勉執行”(diligentlyprosecuting)，那么私人原告一般不能再提起環境公民訴訟。不過，當政府的執法行為仍在進行中的時候，私人原告可以介入。

　　——有些法案規定，環境公民訴訟的司法和解必須事先通知聯邦政府。

　　如修改后的《清潔水法》規定，環境公民訴訟的私人原告應當將向法院遞交的起訴書的復印件分別送交一份給檢察長和環保局長;私人原告與被告之間達成的協議，如果美國政府不是其中一方，則只有在檢察長和環保局長收到該協議的復印件之后45日，該協議方可生效。

　　——私人原告通常不能獲得補償性賠償金。民事處罰的罰金必須上交聯邦政府國庫。

　　據美國司法部統計，在2008年～2010年的227起環境公民訴訟中，其中153起案件雙方達成和解，司法部已經收到了和解協議，并提出了自己的建議;22起案件有可能和解，但司法部還沒有受到正式的和解協議;兩起案件原告勝訴，16起案件被告勝訴;還有30起案件仍在審理中。

　　4、環境公民訴訟的救濟手段

　　——頒發禁止令。聯邦法律中所有公民訴訟條款均授權法院發布禁止令，以停止污染行為或要求行政主管機關采取具體措施以貫徹法令要求。

　　——采取補救措施。對于一些沒有必要頒布禁止令的情況，最高法院認為可以采取相應的補救措施。比如，可以通過頒發許可證來實施國家保護環境政策的，則要求采取補救措施。

　　——罰金。公民訴訟原以禁令為主要救濟手段，在早期的《清潔空氣法》中的公民訴訟條款中并沒有科以罰金的明文規定，但隨后頒布的《資源保護與恢復法》、《清潔水法》在公民訴訟條款中明文授權法院科以罰金。

　　在1987年的《清潔水法》修正案通過以前，法院是按日科以至1萬美元的罰金，1987年的《清潔水法》修正案則將最高額度調至2.5萬美元，大大增加了公民訴訟的威懾力。之后在《清潔空氣法》修正時，也加入了允許法院在公民訴訟中對被告科以罰金的規定。同時，為保證公民訴訟的公益性，所有這些法律都規定，法院所科以的罰金均歸屬國庫，而非判歸原告。

　　5、環境公民訴訟的費用

　　環境公民訴訟是一種公益性質的訴訟，起訴人提起訴訟的目的是維護公益，而非獲取利益。但是，提起這類訴訟會給起訴人帶來諸多費用，如前期調查、因果關系證明都涉及高新科技知識和方法的綜合運用，其所需費用往往數目巨大，加上訴訟費用和律師費數額也較龐大，非經濟能力微薄的公民原告所能承受。

　　而根據美國最高法院判發律師費用的有關規定，即使是勝訴的一方原則上也不得向敗訴的一方請求律師費用。法院只在極特殊的情形下，如當事人一方故意違背法院命令，或當事人一方濫用訴訟程序，才判發律師費用于勝訴的當事人。

　　但是，為了鼓勵環境公益訴訟，國會在許多公民訴訟條款中都授權法院在“其認為適當時”判發律師費用于當事人。

　　國會以“法院認為適當”作為判發律師費的標準，賦予了法院極大的自由裁量權。國會在《有毒物質控制法》、《瀕危物種法》等16項環境保護法律中都授權法院“在其認為適當時”向當事人判發律師費用。這種“認為適當時”標準對以私人污染者為對象和以政府部門為對象的訴訟都適用。

　　除了律師費用外，法院還可以酌定專家鑒定費。1986年通過的《超級基金修正與再授權法》明文規定最高可提供公民團體5萬美元的技術支援補助款，用于支付其參與評估污染場所遭受潛在危害的花費。

　　實際上，由于違法排污行為的常發性、隨機性、難以監督性，政府其實不可能擁有足夠的執法資源以監督到每一個污染源，執法成本也較高，而居住在污染源附近的公民常常是監督違法排污行為最經濟、最有效的監控者。美國環境公民訴訟制度，賦予公民或者環保團體對違反法定義務的污染者或怠于執法的環境保護行政機關提起公益訴訟的權力，使公眾參與環境決策不僅局限于聽證，而且可以通過提起公益訴訟來更積極、更強有力地介入環境法律的執行，成為環境法律的特殊執法主體，從而監督和推動有關環境法律的實施，提高環境監管的效率。