解讀最嚴格的環境保護制度

　　黨的十八大報告明確提出，加強生態文明制度建設，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度。作為生態文明制度建設的重要內容，建立和完善最嚴格的環境保護制度已經成為一項最新的政策命題。

　　在2013年全國環境政策法制工作研討會上，與會人員深入探討了對最嚴格環境保護制度的總體認識、建立和完善最嚴格環境保護制度的必要性和緊迫性、建立和完善最嚴格環境保護制度應當堅持的原則，以及最嚴格環境保護制度應包括的制度體系和保障機制等，提出了如何在現有制度基礎上進一步完善和實施最嚴格環境保護制度的建議。

　　■怎樣認識最嚴格的環境保護制度?

　　與會代表深入討論了對最嚴格環境保護制度的理解、定位及其在生態文明建設中的作用，以及建立最嚴格環境保護制度的緊迫性，形成了對最嚴格環境保護制度的總體性認識。主要包括以下3個方面：

　　第一，最嚴格環境保護制度的首要特征是其先進性、時效性和威懾力。其先進性表現在，從歷史的角度縱向比較，它應當是中國歷史上最嚴格的環境保護制度;從地區或國家的角度橫向比較，它應當與發達國家處于我國當前類似發展階段時所實施的環境保護制度同樣嚴格。

　　其時效性表現在，最嚴格的環境保護制度應是動態的，應與當前的經濟社會發展階段相適應。一方面，最嚴格的環境保護制度不應是“一刀切”的制度，要充分考慮不同區域、流域經濟社會發展階段和環境管理支撐能力的差異性;另一方面，最嚴格的環境保護制度不應是一成不變的制度，應當根據經濟社會發展、環境質量變化、環境管理需求不斷調整，充分體現出時效性。

　　其威懾力表現在，最嚴格的環境保護制度著重加強法律法規、環境標準的頂層設計，能夠對污染者產生足夠的威懾力。

　　第二，最嚴格的環境保護制度應當是最有效的制度。要建立和完善最嚴格的環境保護制度，應當先系統評估目前實施的環境保護法律法規、管理制度和政策的實施成效，對現有制度進行改進和調整，在充分發揮現有制度作用的基礎上，進一步改革創新制度體系。最嚴格環境保護制度的落實要循序漸進，以最嚴格的監管和執行保障實施效果。

　　第三，環境要素的多樣性和環境污染的遷移轉化性決定了環境指標的多樣化、難以監測考核和不確定性，在生態環境紅線目標的要素選取、目標設定上存在很大困難。與會代表建議，最嚴格環境保護制度的設計要盡量簡化，易于地方落實和操作。生態環境紅線的設置不能太過復雜，具體指標的選擇既要充分反映生態環境狀況，又要簡單明了，圍繞紅線開展的制度設計也要具有可操作性，從而降低制度的執行成本。

　　■這項制度包括什么?

　　最嚴格的環境保護制度框架應當包括最嚴格的環境法規、環境準入制度、企業退出機制、污染治理體系、環境質量目標、環境經濟政策等主要內容。

　　最嚴格的環境法規要求加快對現有環境法規的修訂和完善，進一步制定與最嚴格的環境保護制度相適應的新法律法規。最嚴格的環境準入制度要求進一步提高環境準入標準，圍繞生態環境紅線進一步優化國土空間開發格局和經濟發展布局，充分發揮環境紅線和環境標準的倒逼作用。最嚴格的企業退出機制要求進一步加快產業結構調整，淘汰落后產能。最嚴格的污染治理體系要求進一步提高污染物排放標準，降低污染物排放總量，加大空氣、水、土壤和重金屬等污染的治理力度。最嚴格的環境質量目標要求針對主要環境要素，實施能夠與群眾切身感受相一致的環境質量標準，切實改善環境質量。最嚴格的環境經濟政策要求充分利用價格杠桿和市場機制，發揮市場機制作用，完善環境保護的經濟政策，糾正“資源低價、環境廉價”的現象。

　　同時，最嚴格的環境保護制度應當明確生態環境紅線。與會代表主要提出了5類紅線的建議：一是生態紅線，主要包括生態保護類、空間管制類的紅線，應當以主體功能區劃、生態功能區劃和環境功能區劃為基礎;二是準入紅線，國家和不同地區根據具體情況制定準入標準，嚴格重污染項目準入;三是總量紅線，以不同地區的環境質量狀況和目標為依據，設定總量紅線;四是環境質量紅線，根據不同的環境要素，分區域制定差異性的質量目標;五是制度紅線，進一步嚴格法律法規和責任追究制度，制度紅線不可逾越。

　　落實最嚴格的環境保護制度，需要建立相應的保障機制。要建立科學的黨政領導干部政績評價標準和機制，建立嚴格的責任追究制度，讓各級領導干部樹立環境優先、保護優先的思想，從根本上轉變發展理念;要進一步理順體制機制，給予環保工作強有力的支持;要強化環境監測和執法監管，加大處罰力度，嚴格追究污染者的責任，降低環境污染的入罪門檻;要進一步完善信息公開和公眾參與，加強宣傳教育;要進一步加快科技創新、加強環境管理支撐能力建設。

　　■存在的問題怎么解決?

　　建立和完善最嚴格的環境保護制度，需要對現有的環境保護制度進行系統梳理和總結，識別現行制度在設計和執行中存在的問題，以及與最嚴格的環境保護制度之間的差距，構建系統的、具備前瞻性的、最嚴格的環境保護制度體系。那么，怎樣解決當前面臨的主要問題呢?

　　首先，加快最嚴格的環境保護制度的系統研究與頂層設計。當前，國土資源和水利部門已經就最嚴格的耕地保護制度和水資源管理制度進行了深入研究，形成了較為完善的制度體系、政策措施和實施保障機制。尤其是水利部門，近年來出臺了最嚴格水資源管理制度的實施意見、實施方案和績效考核辦法，基本完成了最嚴格的水資源管理制度的頂層設計，已經開始在地方層面開展最嚴格水資源管理制度的試點工作。然而，在環境保護領域，對于如何界定和實施最嚴格的環境保護制度的相關研究仍然較少，環保部門也尚未提出建立和完善最嚴格的環境保護制度的系統思路和制度政策。此外，各地對最嚴格的環境保護制度的認識仍然存在很大差異，急需加快最嚴格的環境保護制度的系統研究，在充分梳理當前環境保護制度、分析中央與地方環境管理需求的基礎上，完成最嚴格的環境保護制度的頂層設計。

　　其次，加快環境保護相關法律法規的修訂與制定。當前法律法規對建立和完善最嚴格的環境保護制度的支撐力度仍然不足。一方面，要做好《環境保護法》、《大氣污染防治法》等法律法規的修訂工作;另一方面，要抓緊制定土壤污染治理、核安全等法律法規。

　　最后，加強基層環境管理能力建設。當前的環境管理能力，尤其是基層的環境管理能力難以適應建立和完善最嚴格的環境保護制度的要求，例如，基層的環境監測能力不足、環境基礎設施運行不到位、環境執法人員不足等。要進一步加強基層環境管理能力建設，不斷提升環境監測能力，提高環境污染治理設施的運行效率，建立一支與最嚴格的環境保護制度相適應的環境監管執法隊伍。