我國清潔能源發展的主要問題與對策

　　隨著我國國民經濟持續快速發展和新型城鎮化建設的逐步推進，能源需求增長強勁、能源消耗總量不斷增長，石油等優質資源進口量急劇增加，長期以煤為主的能源結構對生態、環境的影響日趨顯現。一方面，我國能源低碳化和優質化進展緩慢;另一方面，全球面臨新能源技術的重大變革，發展清潔能源、應對氣候變化已是大勢所趨。因此，大力發展清潔能源，不僅可以逐步改善能源結構、保障能源安全，而且可以減少溫室氣體排放、促進環境保護，對于推進生態文明、建設美麗中國，實現國民經濟可持續發展具有重要意義。

　　一、我國清潔能源發展現狀

　　中共十七大明確提出“發展清潔能源”的戰略方針以來，我國清潔能源發展迅速，成效顯著。

　　(一)清潔能源發展的支持體系基本建立

　　在政府管理層面，已在能源、環境保護和國土資源等管理部門設立了相應職能機構或部門，專門管理和支持清潔能源發展。在政策引導層面，在《能源法》中突出了清潔能源在國家能源發展政策中的重要性;相繼出臺了《大氣污染防治法》、《節約能源法》、《可再生能源法》等一系列旨在鼓勵支持清潔能源發展的法律法規;實行對清潔能源產業的補貼政策措施，對風電、太陽能熱利用和新能源汽車等提供優惠的稅收、信貸、價格和研發政策等，并設立專項資金，支持清潔能源企業的技術創新。在產業發展層面，積極關閉落后小火電并大力發展高參數、大容量、環保型燃煤發電技術，促進潔凈煤產業發展;規模化發展以風電、太陽能熱利用、生物質能等為主的清潔能源。

　　(二)相對完整的清潔能源產業鏈基本形成

　　清潔能源產業的快速發展，有力地推動了與此相關的裝備制造、新材料和智能電網等產業的發展，并形成相關產業集群。清潔能源現代公共服務體系逐步建立和完善。經過多年發展，覆蓋清潔能源裝備制造、技術研發、檢測認證和配套服務等環節的相對完整的產業鏈已基本形成。

　　(三)清潔能源產業布局初步完成

　　為促進清潔能源健康、有序和可持續發展，我國“十二五”規劃綱要中將“2015年非化石能源占一次能源消費比重的11.4%”確定為約束性指標;在風電、太陽能發電和生物質能等專項規劃中，也確定了各類清潔能源發展的總體目標和布局等。目前，清潔能源產業布局初步完成。截至2012年底，我國風電并網裝機6300萬千瓦，太陽能光伏發電裝機650萬千瓦，各類生物質年利用量3000萬噸標準煤，太陽能熱水器總集熱面積2.58億平方米。

　　(四)清潔能源產業競爭力不斷提升

　　近年來，我國不斷加大對清潔能源開發利用的投入力度，攻克了一批涉及清潔能源、智能電網和儲能技術等領域的關鍵共性技術;相關企業也加大了研發投入力度。這些關鍵共性技術的成功研發和應用，不僅有力地推動了清潔能源的發展和應用，而且極大地提升了清潔能源產業競爭力。目前，國產風電機組已占國內市場份額的90%以上，光伏電池產量約占世界總產量的2/3，轉換效率達到世界先進水平，光伏電池產品在技術和成本上都具有較強的國際競爭優勢。

　　(五)開發利用清潔能源的社會效益逐步顯現

　　清潔能源的逐步開發和利用，有利于進一步改善生態環境和提高生活質量，其社會效益逐步顯現。2012年全國沼氣年產量150多億立方米，折合2500多萬噸標準煤，相當于年減少二氧化碳排放6000多萬噸，改善了農村生活質量和農村環境狀況。清潔能源建筑應用面積的不斷擴大，有效降低了建筑能耗。利用秸稈、垃圾發電，在變廢為寶的同時，也有效地減少了環境污染。

　　(六)化石能源清潔化利用穩步推進

　　近年來，我國潔凈煤技術發展迅猛，煤轉化利用也逐步向石油替代產品為主的現代煤化工轉變。目前，我國煤化工技術、產能和產量均居世界第一。2011年，我國煤制液體燃料產能達158萬噸，煤制甲醇產能達3800萬噸，煤制烯烴產能達180萬噸。此外，2011年天然氣消費量達到1307億立方米，占到能源消費的5%。油品升級和提高汽車尾氣排放標準也促進了節能減排和環境保護。

　　二、我國清潔能源發展面臨的主要問題

　　受區域經濟發展不平衡、能源生產中心和消費中心逆向分布等諸多因素的影響，我國清潔能源產業在取得顯著進展的同時，也還存在著一些亟須解決的問題。

　　(一)清潔能源發展體制機制需進一步建立完善

　　清潔能源發展涉及諸多政府部門，缺乏統一協調、推進和監管的工作機制，造成資金投入分散、資源缺乏共享、平臺重復建設、項目多頭申報等問題。雖然有關部門出臺了一系列支持清潔能源發展的政策，但一些政策過于宏觀、缺乏細則，難以落實;一些政策特別是稅收優惠政策還需加大執行力度。

　　(二)清潔能源發展規劃需進一步統籌規范

　　一些地方規劃目標與國家規劃目標銜接不夠，重規模輕消納，導致地方新能源開發規模遠超當地消納能力。核準權下放后，清潔能源行業發展和宏觀管理之間的關系尚未理順，出現了“地方點菜國家買單”現象，不利于清潔能源的可持續發展。清潔能源發展規劃和電網發展規劃不統一，國家可再生能源、風電、太陽能發電等專項規劃均已頒布，但電網規劃一直沒有出臺，導致新能源發展與電網規劃脫節。此外，清潔能源資源豐富，但地處偏遠、經濟欠發達的老少邊窮地區，急需國家層面制定特殊扶持政策。

　　(三)清潔能源消納和輸送需進一步規劃布局

　　電網建設項目涉及立項、規劃、審批、核準、評估等多個環節。由于相關環節特別是電網規劃滯后，使得電網建設進度遠落后于地方新能源項目建設進度，導致電網建設滯后和調峰能力不足，清潔能源消納和輸送受阻，棄風現象尤為嚴重，2012年達208億千瓦時，約占實際發電量的17%。儲能技術研發力度需進一步加大;國家尚未出臺儲能相關電價政策，導致企業暫無收入彌補儲能電站的日常運維費用和折舊費用，不利于企業發展。分布式能源發電和微電網建設方面存在的制度約束也制約了分布式能源大規模開發應用。

　　(四)海上風電需進一步推動發展

　　東南沿海的海上風力發電潛力巨大，對提高我國在清潔能源先進技術領域的話語權意義重大。目前，我國海上風機技術總體水平偏低，大功率風電機組研發仍處于起步階段。此外，海上風電場開發涉及海洋漁業、國土、電網、氣象、軍事、港口交通等多個領域，項目審批核準難度大，且項目建設過程中電網接入、風電場建設與其他用海規劃矛盾突出。海上風電定價機制尚未形成，直接影響項目投資方的積極性。

　　(五)清潔能源應用市場需進一步培育扶持

　　作為未來重要的交通工具，新能源汽車充換服務普及度、可靠度、競爭度等方面亟待加強，充電基礎設施建設制約新能源汽車商品化，城市公共區域和居民小區充換電設施缺乏統籌規劃和系統設計。新能源汽車的行業準入、監管政策及技術標準有局限性。扶持和補貼政策缺乏系統性，扶持主體未側重于企業，且偏重于整車企業，扶持效果不佳。我國分布式電源輸送距離短、需求大，具有很好的市場前景和發展潛力。但光伏建筑一體化建設權責不清，且項目開發商、建筑物業主、用能單位由于利益分配容易產生分歧，缺乏長期穩定性，導致合同能源管理模式推進困難。

　　(六)新型城鎮化過程中的清潔能源開發利用和環境保護需進一步重視推動

　　我國城鎮化工作在取得進展的同時，也存在城鎮污水處理、垃圾處理等設施建設嚴重滯后、運行不規范，空氣質量下降等問題，特別是垃圾處理存在廠址選址難、收集處理難、過程監督難、獲取合理回報難等現象。在新型城鎮化過程中，需將城鎮化、清潔能源開發利用和環境保護有機結合、統籌規劃，進一步推動新型城鎮化過程中的環境保護。

　　三、大力推動我國清潔能源發展的對策建議

　　為促進我國經濟社會的可持續發展、實現我國政府在哥本哈根氣候峰會“到2020年非化石能源占能源消費總重比重15%和單位GDP二氧化碳排放比2005年降低40-45%”的承諾，必須大力發展清潔能源，推動化石能源的清潔化利用，促進新型城鎮化過程中的環境保護。為此，建議：

　　(一)從國家可持續發展和能源安全的戰略高度優先發展清潔能源

　　2011年，全球一次能源消耗中化石能源占87%，加劇了全球氣候惡化，危及全球經濟社會的可持續發展。目前世界主要國家和各大經濟體都在大力發展清潔能源，低碳高效與清潔化成為世界能源發展的主要方向。我國能源結構以煤為主，一次能源消費中煤炭占比達67%，石油對外依存度高達57%。由能源生產消費引起的生態環境保護和應對氣候變化問題，已嚴重制約經濟社會發展。為保護環境，抓住清潔能源帶來的市場機遇，擺脫能源供應受制于人的被動局面，保障國家能源安全，實現經濟社會可持續發展，必須加快發展清潔能源，實現能源清潔化利用;必須確立清潔能源優先發展戰略，加快改善能源結構。

　　(二)理順體制機制為清潔能源產業發展營造良好環境

　　進一步建立和完善清潔能源管理協調機制，大力轉變政府職能、下放審批權限、提高辦事效率，充分調動社會各方發展清潔能源的積極性。適時修訂《可再生能源法》、《電力法》等相關法律法規，逐步建立有利于清潔能源產業發展、開發利用的法律法規體系。加大清潔能源財稅金融優惠政策執行力度，進一步完善對清潔能源的項目支持、財稅和價格補貼、成本與風險分攤機制等優惠政策并保持相關政策的延續性，特別是稅收政策應綜合考慮地方、電網和發電企業利益。在不違反《補貼與反補貼協定》前提下，進一步研究擴大清潔能源的補貼范圍，推出更加系統完善的、與國際接軌的清潔能源補貼政策。

　　(三)統籌規劃清潔能源產業發展

　　增強國家規劃實施的權威性和約束力，確保國家和地方清潔能源規劃的協調一致和相互配套。盡快出臺《國家“十二五”電網發展規劃》，以規劃指導和約束項目審批，落實新能源基地消納市場和配套電網工程，從源頭上保證清潔能源規劃與電網發展規劃的協調發展。加快制定風電、太陽能發電分地區、分年度建設計劃，實現清潔能源健康有序發展。加大對清潔能源資源豐富的老少邊窮地區的扶持力度，著力解決邊遠地區清潔能源一次性投入后帶來的管理、維護等后續問題，鼓勵當地發展微網和局域網。

　　(四)穩步提高電網清潔能源消納和輸送能力

　　我國國情決定了大規模跨區域遠距離輸送問題將長期存在。要加快蒙西-長沙、錫盟-南京、酒泉-衡陽、張北-贛州等輸送通道建設，推動準東-成都、哈密-重慶輸送通道建設。加強智能電網建設，提高電網統一調度和管理水平，更好地消納間歇性電源，確保清潔能源發電優先輸送。在充分考慮用戶、企業與地方政府情況的基礎上，制定智能電網國家標準，所選技術路線應留下足夠的升級空間，為將來升級改造提供方便，走可持續發展之路。積極示范并推廣儲能項目，單獨核定儲能容量電費，將儲能項目電價高于當地燃煤脫硫標桿電價部分通過可再生能源電價附加進行補貼。

　　(五)大力推動海上風電發展

　　鼓勵有條件的地區加大海上風電發展力度。要加大對海上風機技術研發的投入力度，特別是大功率風電機組的研發。制定完善海上風電場建設管理機制，協調有關各方利益，穩步推進海上風電場的開發建設管理工作。制定合理的海上風電定價機制，引導企業投資海上風電。

　　(六)加快培育清潔能源應用市場發展

　　根據新能源汽車特點制定準入監管制度。按照《節能與新能源汽車產業發展規劃(2012-2020年)》，進一步明確基礎設施建設原則，防止壟斷。新建商品房的停車位要配備充電電源，在公共場所建設充電樁，設置專用停車位，對老社區也要制定建設充電設施的改造計劃。公交、環衛、政府用車要率先實現電動化。政府研發和產業化扶持資金要向企業傾斜。在購買和使用環節實施鼓勵政策，特別是在市場啟動初期，可以直接免費發放電動汽車牌照。研究制定光伏發電項目用地面積核定辦法和審批程序，盡快出臺操作細則，規定分布式電站電價及電價補貼流程。

　　(七)積極推動新型城鎮化過程中的清潔能源開發利用和環境保護

　　清潔能源發展應注重優勢互補，各種清潔能源綜合協調發展，在大力發展風電和光伏發電的同時，加快城鎮污水處理、垃圾處理等設施建設，提高運營管理水平。積極開展秸稈發電、垃圾發電和沼氣規模化利用。逐步擴大鋰離子電池使用范圍，特別是在儲能、通訊等領域。同時提高鉛酸電池行業準入門檻，淘汰落后產能。

　　(八)大力開展化石能源清潔化利用

　　加快研發現代煤制油化工技術，科學合理地規劃產業布局。引導煤制油化工向規模化、大型化、一體化、基地化有序發展。進一步促進潔凈煤產業發展。繼續實施“上大壓小”，全面開展燃煤機組的脫硫脫硝脫塵改造等工作。進一步提高天然氣供應數量和質量，增加常規天然氣產量，積極推動煤制天然氣、煤層氣等非常規天然氣生產。