治霾多管齊下尋突破美治理煙霧城耗費半個多世紀

　　2013年12月12日，法國巴黎遭濃霧襲擊。據法國媒體報道，巴黎濃霧由空氣污染造成，在冬日干燥無風的環境下更加明顯。

　　人民視覺

　　霧霾，中國2013年年度熱詞之一。然而，霧霾并非中國獨自遭遇的問題。無論是歷史上較早步入工業化進程的英國、美國和日本等發達國家，抑或是墨西哥、伊朗、蒙古國等發展中國家，都曾經或正在面臨嚴重的空氣污染問題。實際上，這些國家的環境演變過程已經與我們的環境實踐和認識無縫對接。面對這一工業發展進程中的產物，如何有效實現治理，是一個世界性話題

　　客觀認知

　　空氣污染治理，是一個艱巨而持久的進取過程。隨著科學技術的進步，治理空氣污染所需的時間或許會有所縮短，但期待通過短平快的措施來完成治理，是不現實的

　　美國

　　治理“煙霧城”耗費半個多世紀

　　1943年7月26日，美國洛杉磯遭遇“毒霧”。濃烈的煙氣沉降在市區，不斷有市民感覺眼睛刺痛、咽喉不適，空氣能見度極低。當時正值二戰，許多人下意識地認為是日本動用了化學武器。不久后，洛杉磯人明白過來，是空氣出了問題。矛頭很快指向生產丁二烯的工廠，工廠被迫關閉，但煙霧并沒有就此除去，甚至有越來越嚴重的趨勢。在廣大民眾的訴求聲中，時任洛杉磯市長弗萊徹·鮑倫于8月匆匆立下誓言，4個月內將徹底解決這一問題。事實證明，鮑倫完全低估了問題的艱巨性和復雜性。

　　關于煙霧產生的原因，洛杉磯政府在很長一段時間內都沒有弄明白。政府最初認為毒霧是空氣中的二氧化硫作祟，任命了一個煙霧委員會來專門研究解決這一問題。在減少有關工業部門的二氧化硫排放后，情況仍未好轉。政府又成立“洛杉磯空氣污染控制區”，對產生二氧化硫的煉油廠、排放煙塵的工廠、排放氮氧化物的電廠以及農民的焚燒爐、動物糞便處理廠等加以嚴格管控，但效果甚微。人們又發現石油中揮發的碳氫化合物與空氣中的二氧化氮等在陽光中紫外線的作用下會產生一種帶有刺激性的有機化合物，聚集后形成煙霧。有關部門隨即采取對應措施，效果仍不大。洛杉磯政府失語。

　　此后近10年間，毒霧的幽靈一直沒有離去。污染嚴重時，洛杉磯甚至一年有約200天都煙霧彌漫，徹底淪為“煙霧城”。1952年12月和 1955年9月，洛杉磯發生兩次光化學煙霧事件，共有800余名65歲以上老人因呼吸系統衰竭死亡。經過不懈地探索和分析，政府才認識到，當時250余萬輛汽車每天排放的1000多噸碳氫化合物是產生煙霧的罪魁禍首。經過漫長的治理，直到上世紀末，洛杉磯煙霧問題才基本得到解決，一級污染天數由1977年的121天，降到1998年的54天，并在1999年達到零天，此時已距煙霧產生時近60年。

　　洛杉磯案例幾乎是美國空氣污染控制歷程的縮影。19世紀后期至20世紀前半葉，美國工業化帶來的經濟擴張速度和環境污染程度都是前所未有的。匹茲堡、圣路易斯、辛辛那提、多諾拉、紐約……進入工業時代后，這些重要的工業城鎮都面臨嚴重的空氣污染。數據顯示，1886年辛辛那提31%的人口死亡與煤煙致病有關;1953年11月，霧霾使紐約市死亡200余人，1963年死亡400多人……而各地對霧霾的治理，又都歷經了復雜而漫長的過程。

　　英國

　　至今仍為歐洲空氣質量最差的首都

　　1952年12月，英國出現持續5天的“大霧”天氣。受濃霧影響，大批航班被迫取消，倫敦東北部所有公交車停運，在薩德勒威爾斯劇院上演的《茶花女》在演完第一幕后不得不中止，一場原定在溫布利球場舉行的大學聯合足球賽也被迫延期。各醫院收治了大量支氣管炎、肺炎、心臟病等重癥患者，數周內逾萬人死亡。這就是駭人聽聞的“倫敦煙霧事件”，被列入20世紀十大環境公害事件。

　　英國是較早受空氣污染困擾的國家之一。英國的空氣污染雖與其氣候條件有一定關系，然而更多還是工業化發展過程中大規模使用燃煤等化石燃料所造成的。早在1306年，時任英國國王的愛德華一世就曾就空氣污染問題下令禁止在倫敦地區燃燒煤炭。1661年，英國官員約翰·伊夫林在《防煙》一書中也提出用燃燒木材取代煤炭，認為此舉能減少污染所造成的咳嗽等病癥。然而，幾百年前的先見之明并未戰勝經濟發展所帶來的誘惑。作為工業革命的領跑者，英國在20 世紀上半葉以驚人的速度消費煤炭燃料，與之相伴的則是20世紀50年代前的100年間，倫敦發生了約10次大規模煙霧事件。1873年冬季，一場籠罩倫敦城的大霧共造成約700人死亡。此后的1880年和1892年，兩場大霧致約2000人喪生。直至1952年12月，“倫敦煙霧事件”為全世界敲響警鐘。

　　即便如此，迫于經濟壓力，英國政府還一度拒絕采取相應措施，在民意壓力下才不得不著手制定一系列嚴格措施來控制空氣的持續惡化。1954年，倫敦出臺《倫敦城法案》控制煙霧排放。1956年控制煙霧排放舉措在全國普及，世界上第一部現代意義上的《清潔空氣法》頒布：要求居民改變消費觀念和生活習慣，大力推廣使用無煙燃料，冬季采取集中供暖;發電廠和重工業設施被強制搬遷到郊區;部分倫敦人也遷到城外居住，這也直接導致目前70余萬在倫敦工作的人住在周邊“衛星城”，在一定程度上緩解了倫敦的環境壓力。1974年出臺的《控制公害法》，明確了從空氣到土地和水域等自然資源的保護條款。然而，20世紀80年代，隨著汽車走進家庭的數量激增，尾氣取代煤煙成為英國空氣的主要污染源。通過一系列整治措施和50余年的不懈努力，倫敦乃至整個英國的空氣質量得到了基本改觀。但直至今日，根據歐洲環境署公布的歐洲主要城市空氣質量數據顯示，倫敦仍為歐洲空氣質量最差的首都。

　　綜合治理

　　以霧霾為代表的空氣污染背后，隱藏著發展方式、產業結構和消費觀念、生活習慣等一系列深層次問題。發展方式、產業結構與自然資源稟賦等密切相關。消費觀念、生活習慣與人文素養緊密相連。要將空氣污染問題解決好，必須對上述要素進行科學整合、優化配置，使其產生積極的乘數效應

　　日本

　　推進環境立法，明確污染者費用負擔原則

　　今天的日本以環境優美和食品安全的良好形象聞名于世。然而，日本空氣污染公害歷史久遠。根據大阪市衛生機構調查數據，1912年到1913年，大阪降落的煤塵量為每平方公里452噸，1924年至1925年，上升至493噸。二戰結束后，日本采礦業一度發展停滯，污染問題曾暫時得到緩解，然而隨著戰后日本經濟復蘇，空氣污染問題卷土重來。

　　1952年冬天，由于大規模燃煤取暖，東京的黑煙淹沒太陽光。蓬勃的經濟發展使日本不斷拓展工業地帶，空氣污染等“企業公害”蔓延至非工業城市。1961年，新興工業城市四日市由于石油冶煉和工業燃油產生大量廢氣，導致當地居民呼吸系統疾病劇增。在隨后自發的“公害訴訟”中，約872名患者認為自己因此罹患哮喘病，其中包括224名中小學生;同時有30多人因廢氣污染死亡。進入70年代，日本產業結構從重化學工業轉為高新技術產業，公害發生率顯著下降。然而，隨著城市化率上升，人口向東京、大阪和名古屋三大都市圈集中，城市生活環境污染成為主要環境問題。1965年日本的注冊汽車為188萬輛，1975年達到678萬輛，私人汽車的普及加劇了空氣質量的惡化。

　　1970年7月18日下午1時左右，在東京立正中學操場上，正在上體育課的43名學生突發嘔吐、咽喉疼痛和眼睛刺痛等癥狀，被送往醫院檢查，最終認定起因為工廠和汽車尾氣排放造成的光化學氧化劑與高濕度條件下生成的硫酸混合物反應生成的煙霧污染。以這一事件為契機，日本各地開始發布光化學霧空氣警報。

　　日本的生態與城市生活環境為經濟高速增長付出了沉重代價，日本希望在經濟增長與環境保護中找到平衡。1967年日本出臺《公害對策基本法》，但強調的是在經濟增長前提下的環境治理，法律力度溫和，未能阻止60年代愈演愈烈的公害發生與擴散。從1970年11月召集一直延續至次年5月的日本第六十四次臨時國會專門審議并通過了有關公害的14項法案，被稱為“公害國會”，成為從制度上治理公害問題的象征性事件。其中《大氣污染防治法》修正案，對工廠的生產活動以及建筑物拆除時產生的煤煙、揮發性有機物以及粉塵的排放做了具體規定，并制定了汽車尾氣排放限值標準等。隨后兩年，日本制定《無過失賠償責任法》和《公害健康被害補償法》，明確了污染者的費用負擔原則。此外，《公害對策基本法》修正案刪除了環境保護“與經濟相協調”的條文，標志著環境保護相對于經濟發展的地位提升。同時設立環境廳，推進環境行政一體化。

　　日本成功治理大氣環境的主要因素之一就是參與主體的多元性。除了立法機構和行政組織，企業也積極參與，如日本本田汽車公司開發的i—VTEC發動機技術，不僅輸出馬力超強，還具有低轉速時尾氣排放環保、低油耗的特點。此外，在促使全社會認識和參與公害治理，推進環境立法與實施過程中，受害者群體和市民支援群體發起的居民環保運動發揮了重大作用。

　　巴西

　　建立政府、企業、民眾共同參與的環保機制

　　上世紀60至70年代，巴西經濟快速發展創造了“巴西奇跡”，其環境也受到嚴重污染和破壞。70年代中期起，化工基地庫巴唐市化工工廠的煙霧排放日益嚴重。在有毒煙霧的長期熏染下，當地大批植被不斷死亡甚至導致物種消失，工廠工人和附近居民罹患呼吸道、心腦血管疾病者增多。至80年代初期，該市被聯合國認定為全球十大污染最嚴重城市之一，被稱為“死亡之谷”。為了改變這一狀況，巴西政府采取一系列積極措施：修改憲法，將環境保護納入行政、刑事和民事范圍，對破壞環境行為進行嚴格執法和懲處;建立政府、企業和民眾共同參與的環境保護機制;憲法明確規定國家政權及公民保護環境的權利和義務;建立環保官監察制度和環保許可證制度。1991年，巴西正式成立環境部，成為內閣中具有一票否決權的強有力部門。

　　此后常可見政府官員主動減少坐車、競相徒步出行、努力節約資源;大小企業高度重視生產設備的更新換代，重視用低能耗、低污染設備替換老舊設備，依靠技術力量不斷實質性減少污染物排放;普通民眾主動節水節電、維護山水潔凈、保護公共環境。截至2011年，上世紀80年代初確定的所有初級污染源已完全得到控制，環境質量全面改觀。經過40余年的不懈治理，庫巴唐市周圍恢復了樹木的蔥蘢，珍貴的美洲紅鹮也在此地重新繁衍，“死亡之谷”變成了“生命之谷”。庫巴唐市獲得聯合國“全球生態環境治理典范城市”稱號。

　　近年來，一些新興發展中國家在經濟和城市化的快速發展過程中也遇到了類似的環境問題。一些國家如墨西哥積極采取措施，取得了理想的控制成效。一些國家則在不斷摸索適合本國的治理經驗。在蒙古國首都烏蘭巴托，由于城市供暖系統建設不完善，市郊居民為生活條件所迫，為了取暖自行焚燒木頭、煤炭甚至廢舊輪胎等，產生大量有害的空氣顆粒物，造成嚴重霧霾污染的同時也危害了人類健康。與此類似，伊朗7000多萬人口中，約有1200萬生活在首都德黑蘭，該市空氣中各類污染物、特別是可吸入顆粒物的含量嚴重超標。盡管政府出臺一系列措施來應對，如霧霾嚴重時放假、首都中心城區實行進出許可證制等，但效果并不理想。

　　正視以霧霾為代表的空氣污染問題是一個國家在發展過程中難以規避的陣痛，發展中國家應認真學習部分國家的先進治理經驗，抓住最好的治理時機。環境是全體人民的共同財富，只有全體人民共同持之以恒地加以保護，復雜的環境問題才會得到有效解決，共同的生存空間才會日益變得亮麗宜居。

　　本版文章作者單位為中國社會科學院城市發展與環境研究所