環保“大部制”改革：提高公眾參與更重要

　　近日，環保部部長周生賢在《人民日報》上撰文，提出“建立統一監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法”，力推獨立而統一的環境監管執法。周生賢的表態，不僅令長久以來存在于中國環保監管中的機制弊端再次浮出水面，也引發了人們對于多個部門的環保相關職能可能并入環保部的大猜想。 (能源網)

　　能源網記者就環保部擴權這一熱點話題對中國能源經濟研究院副院長、首席研究員、教授陳柳欽進行了獨家專訪。

□ 中國能源經濟研究院副院長、首席研究員、教授 陳柳欽

　　能源網：周生賢提出的“建立統一監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法”是否意味著環境保護部將直接管理一切環境污染、資源開發利用和生態保護的事項? (能源網)

　　陳柳欽：周生賢在《人民日報》上撰文，力推獨立而統一的環境監管執法。這讓人直接聯系到此前曾被提及的“環保大部制”改革。由于周生賢是全面深化改革領導小組的重要成員，文章因此受到有關部門和社會的格外重視。周生賢部長在文中對現行環境管理體制存在的問題進行了深刻剖析，他認為，從現行環境監管體制看，政出多門、權責脫節、監管力量分散等問題明顯存在，影響行政效能，削弱監管合力。因此，周生賢強調說，實行獨立而統一的環境監管。健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，有效進行環境監管和行政執法。這符合環境污染和生態保護整體性和相關性的環境科學理論，是正確的。但是，這不意味著環境保護部就將直接管理一切環境污染、資源開發利用和生態保護的事項。周生賢在文章中提出了改革生態環境保護管理體制的六個主要任務，并未明確提出環境保護部要收納國家海洋局、水利部、國土資源部、農業部的生態保護和資源開發利用職權，相反，卻謹慎地使用“區域聯動機制”“海陸統籌”“信息互通互換”等措辭，并且提出“有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，有效地進行環境監管和行政執法”。這些體制改革的思路和方法，并未涉及具體改革方案。目前對于生態文明體制如何改革的問題都還在研究過程中，而改革專項小組也是剛成立，不可能一下子就出現具體的方案，學術討論怎么都可以說，但形成正式的方案還有很長的路要走。 (能源網)

　　能源網：在現行的環保監管體制中，您認為最突出的問題是什么? (能源網)

　　陳柳欽：我國的環境監管體制經歷了一個從不健全到逐步健全的發展過程。現行的環境保護監督管理體制在多年的運行中對改善我國的環境保護工作發揮了巨大作用，但隨著環境 問題日趨嚴重，該監管體制暴露出的問題與美麗中國相悖。一是，機構設置不合理。我國的環境監管體制的實際是從各部門分工監管逐步發展為統一監督與分級、分部門監督管理相結合的體制，但在這種變化過程中只注重對新設機構的授權，忽略了撤銷原有機構及其相關職能，由此產生環境監管機構重疊現象。二是，機構職能配置重“生產”輕“生活”。三是，監管權限不明。從縱向監管上看，地方性監管機構中，環境保護綜合監管部門和行業性部門都受本級人民政府和上級主管 部門的雙重領導。實踐中由于短期利益的影響，往往難以實 現國家的統一監管。四是，監管運行機制存在不完善。欠缺高效協調機制，監督機制有待完善。

　　盡管現行《環保法》第7條規定，國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理，它將環保部門定位為“對環境保護工作實施統一監督管理”的部門，即通常所說的“統管”部門。然而，在環境管理實踐中，環保部門并未有效地行使統一監管職能，“統管”之權形同虛設。相反，“分管部門職能越位和缺位現象比比皆是”。(能源網)

　　能源網：如果環保部門對“陸海空天”的污染物進行統一監管，有著怎樣的重要意義?

　　陳柳欽：此前國家環保職能的“九龍治水，各自為政”是一大主因—— 污染防治職能分散在海洋、漁政、公安、交通等部門;資源保護職能分散在礦產、林業、農業、水利等部門;綜合調控管理職能分散在財政、國土等部門。各部門的職能交叉，造成我國環境保護的執法主體和監測力量分散、多頭執法問題突出。按照環保部的改革思路，最終將建立起“從再生產全過程著手，形成從山頂到海洋、從天上到地下的所有污染物嚴格監管制度和一體化污染防治管理模式”。毋庸置疑的是，由環保部門對“陸海空天”的污染物進行統一監管，有著非常重要的現實意義。盡管我國政府高度重視環保工作，但由于歷史原因，環保部門的監管工作往往處于弱勢地位。面對國家發展改革委、國土資源部等在環境項目審批過程中的強勢狀況，環保部往往無計可施。在可能發生的惡性污染事件前，環保部很難提前介入，且事后的整改建議也往往被忽視。如果實行獨立而統一的環境監管和行政執法，確實能強化環保部門在環境保護這一塊的力量。

　　能源網：環保“大部制”的職能整合難度有多大? (能源網)

　　陳柳欽：周生賢在文中的表態，不僅令長久以來存在于中國環保監管中的機制弊端再次浮出水面，也引發了人們對于多個部門的環保相關職能可能并入環保部的大猜想。外界對于環保“大部制”的種種猜測，其實并不意外，因為2008年，原國家環境保護總局改為環境保護部就是“大部制”改革的一步。事實上，僅僅是機構改革效果也未必明顯。2008年國家環保總局升格為環保部時曾有分析稱，這意味著政府的環境保護職能得到進一步的重視和強化。但如今五年過去了，中國的環境問題不降反升。(能源網)

　　環境問題千絲萬縷、紛繁蕪雜，單純依靠一個部門的監管，顯然不夠現實。由于涉及產業結構、能源結構調整等多方面的問題，“統一監管”觸及多部門監管力量的調整。對于完善環保監管制度、解決周生賢的煩惱，整合職能為環保部擴權或許將是一劑良藥，卻也必定是苦口良藥。周生賢也表示，“實行獨立而統一的環境監管”是需要通過環保部門有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量完成的。如果按照這一思路，未來國土部、林業局、水利部、海洋局等相關部門中與環境保護相關的職能要并入環保部的話，還是存在較大難度的。把各部門的環保監管工作拿出來統一到環保部門，相當于給各部門職能“瘦身”，而且，該部門其他工作很難完全擇清與監管方面的關系，跨部門的合作又不如部門內部容易。 (能源網)

　　能源網：環境監管體制的改革，您認為應該注意哪些問題? (能源網)

　　陳柳欽：環境監管體制改革是“生態文明與美麗中國”的重要內容。因此,我國環境監管體制也要根據“生態文明與美麗中國”的新型要求,重新進行內容整合與體系構建,以求積極承擔時代賦予的重任,推進“生態文明與美麗中國”戰略的實現。 (能源網)

　　一方面，我們要依法完善環境監管立法。完善環境監管體制應先從立法出發，清理現存法律體系，進而完善環境監管體制法律規定。要建立 “統一監督管理與分級、分部門相結合”的環境管理體制，應對現有環境法律清理 、整合、創新 ，制定一部專門的環境監管體制法，明確監管部門的地位、機構組成、各部門職責以及相互協調、配合和監督的程序等，使各自職能不逾越法定的界限，并修改與其不符的法律規定以避免法律的體系矛盾。且在立法過程中要注重公眾參與，以期制定出符合美麗中國的來生內涵的法律，即不侵害后代人生存機會和幸福權力 。 (能源網)

　　另一方面，科學合理設置監管機構。要提高環境監管機構地位。在工業化程度提高的今天，應該賦予環保部更多的職能，使其在環保工作中能夠發揮更大的作用，以期適應美麗中國的要求。建立健全環境監管協調機制。可以借鑒美國的做法，健全原有部際聯席會議制度，負責為國家的整體環境規劃、重大環境決策提供咨詢，加強各環境監管部 門之間的配合與協調，制定統一完善和協調配套的環境資源政策，提高決策和執法效率。或者參照德 國的國家可持續發展部長委員會，由國務院常務副總理擔任委員會主席，定期開會，協調環保部與其他監管部門的工作。 (能源網)

　　還有，就是要明確劃分環境監管職能。要明確劃分統管部門與分管部門權限，理順環境監管縱向結構。(能源網)

　　當然，體制改革最忌諱動輒提出毀掉一個現行體制,建立一個充滿新問題的全新體制，特別是一個部門既審批自然資源的開發利用許可，又負責生態環境的保護，既當運動員，又當裁判員。最為可行的辦法就是，深刻分析現行體制的不足，充分參考其他專業領域好的做法，深挖潛力拓新路，通過創新和完善予以解決，而不是盲目地全盤否定。只有這樣，才能既堅持制度自信，也與時俱進。 (能源網)

　　能源網：環保部擴權如果權利過度集中將會帶來哪些弊病? (能源網)

　　陳柳欽：政府權力加強的同時也會帶來一個問題，就是權力無人制約。過去，環保、水利、海洋三個部門關于水資源污染的數據不一致，摻雜著部門利益，但還不至于差別太大，因為部門之間相互制約。同時也要警惕權力過度集中之后可能產生的腐敗等問題。 (能源網)

　　能源網：您認為環保部擴權與提高公眾參與哪一個更為重要? (能源網)(能源網)

　　陳柳欽：當然是提高公眾參與更為重要。當前環境監管和執法的最主要問題在于如何加強保障環境監管和執法的有效性。周生賢在公開發表的文章中也強調了完善環境信息公布制度、健全舉報制度的重要性。周生賢主張，強化環境信息公開，擴大公開范圍，完善公開方式，保障公眾環境知情權、參與權和監督權。環保“大部制”改革并非現在時期環保工作的主要矛盾，只有讓更多的公眾參與進來，才是解決污染問題的最有效途徑。因為，公眾不僅可以監督企業排污，還可以監督政府部門的治污行為。今后，權力集中了，就需要讓公眾參與進來，督促政府部門信息公開。