華東理工大學副校長錢鋒：高教改革可設負面清單

　　我們可以參考一下不久前成立的“中國(上海)自由貿易試驗區”的做法，在高等教育領域列一個“負面清單”，僅僅規定高校不能做哪些動作，而將除此之外的所有自由權交給學校。

　　對于國內的各部屬高校而言，今明兩年可稱得上是“大學章程制定年”——根據教育部規劃，所有“985工程”建設高校要在今年6月底前完成章程制定工作，“211工程”建設高校要在今年年底前完成，其他中央部門所屬高校也要在2015年底前完成。

　　教育行政主管部門、高校等相關部門對于大學章程的重視，體現了我國對現代大學制度建設的關注，也使按照大學章程依法治校成為實現教育現代化的必然選擇。然而，在全國政協委員、華東理工大學副校長錢鋒看來，在高等教育需要繼續深化改革的今天，雖然大學章程制定使大學步入了“憲章”時代，但我國公立高校在相關方面依然存在較多亟待改革的問題。

　　如何保障制度的法律效力

　　《中國科學報》：有關部門自啟動“大學章程”制定計劃以來，已有兩年時間。您認為未來的大學章程能夠很好地解決“依法治校”問題嗎?

　　錢鋒：在我看來，大學章程的實施能切實推進現代大學制度建設，形成新的治理體系，發揮維護教師學生的權益、尊重學術權力等作用，但也的確存在一些不確定性。而這些不確定性若不能有效解決，會影響章程的實施效果。

　　首先，大學制度的法律效力得不到有效保障。根據《高等學校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，大學章程是大學依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則，是現代大學制度的核心內容。但從制定過程來看，章程制定主體的組成與現代法人制度不相適應。我國公立高校的舉辦者是國家和地方政府，《高等教育法》明確規定高校是獨立的法人。《辦法》雖明確了章程的地位和制定主體，但又要求教育主管部門核準高校章程，這就導致大學難以成為真正獨立的法人，直接影響章程的法律效力。

　　其次，治理結構中的權力關系難以平衡。在我國，大學身份及使命的復雜性決定了其權力主體的多元化與權力客體的多樣性，這使得《辦法》雖然要求章程必須明確舉辦者的職責與義務，但實踐中，大學章程很難規定政府權責。另外，學術權力與行政權力的沖突與協調貫穿大學整個發展過程，高校章程對學校其他機構及民主決策機制規范不足，學校內部管理體制尚不完善。大學章程作為校內“憲法”要平衡好黨委領導權、校長行政權、教授學術權、師生民主監督權，實現多種權力的有效、有序運行還有一定的難度。

　　最后，章程核準生效之后如何實現有效監督也是個問題。我國公立高校缺乏科學分類，“同質化”發展現象嚴重，辦學定位不明確。由于缺乏準確的辦學定位與目標指引，高校內部質量保障體系所涉及的資源配置、制度規范、評估指標體系等的設計缺少針對性。雖然《辦法》規定了高校應指定專門機構監督章程的執行情況，受理對違反章程的管理行為、辦學活動的舉報和投訴，但這樣的監督很可能存在缺乏執行力的問題。

　　權力制衡和監督機制需成熟

　　《中國科學報》：針對這些問題，您認為我們又該采取哪些措施加以避免?

　　錢鋒：這方面，我們需要健全和改革的工作還有很多，比如針對大學章程法律效力得不到保障的問題，可以將權威立法機構作為大學章程的核準主體，并盡快細化大學章程的上位法——《教育法》《高等教育法》與章程相關的細則，使大學章程的制定有權威法律條款作為依據。再比如進一步理順政府與大學的關系，使政府由直接管理轉變為間接管理，由具體管理轉變為宏觀管理，由硬性管理轉變為軟性管理，從而建立與社會主義市場經濟體制相適應的教育體制，確保高校依法自主辦學等。

　　《中國科學報》：您所提到的協調措施主要涉及高校與外部體制機制之間的關系，在高校內部，是否也需要進行一定調整?

　　錢鋒：是的，在高校內部，我們需要優化大學組織結構，健全治理體系，不斷完善“教授治學制度”，從而建立一套成熟的權力制衡和監督機制。行政權力和學術權力要各安其位、各司其責，相互匹配、相互制約，避免任何形式的專權、強權。明確規定高校行政權力的服務性質，把現行的“領導型”行政權力規約為“服務型”行政權力，保障教授對學術事務的治理。

　　同時，通過建立健全教職工代表大會制度、學生代表大會制度、校友會制度等多種形式，暢通意見表達渠道，最大限度地保障利益相關者的知情權和參與權。院系所及以下領導通過民主選舉方式產生，選舉前，候選人在公開場合向本單位職工表達自己的管理規劃及其他有關觀點，并展示其管理才能。這是解決現行院系領導主要對上負責而不大對下負責的問題和提高辦學效率的良方之一。

　　優化配置“上下游”

　　《中國科學報》：在您看來，您所提及的這些措施是一種并列關系，還是一個“關鍵措施”?

　　錢鋒：基本上是一種并列關系，當然也會有一些交叉，但問題的關鍵其實并不在于此。

　　應該說，目前不管是高校還是教育主管部門，對章程具體條目的制定已經非常細致，但這些章程制定完成后又該怎樣辦?相關的教育主管部門還需不需要后續的管理?如何管理?這才是關鍵問題。

　　具體地說，制定大學章程的一個重要目的就是建立現代大學制度，規范辦學行為，提升高校的辦學自主性。但在另一方面，現階段國內的體制機制又離不開教育主管部門的管理與協調，我們的改革不能一下子放開，需要一個穩定的推進過程，這中間的“度”該如何把握，制度該如何細化，需要有關部門作深入的思考。

　　《中國科學報》：您是否認為目前我們的后續制度還沒有建立起來?

　　錢鋒：的確如此，我們不能僅僅將關注點聚焦于章程本身，無論章程做得多詳細，都必須有一個保障制度執行的“體系”。

　　事實上，在整個教育改革的過程中，制定詳細的章程只能算是“中間部分”，在它的“上游”存在著教育主管部門如何放權的問題;而在下游，也有包括行政部門在內的各關聯方如何遵守章程的問題。目前，我們誠然要集中精力制定好章程，但更重要的是要考慮對“上下游”如何優化配置。

　　當然，在政府放權方面，教育主管部門在近期其實已經做了很多工作，但一些根本的思路還沒有大的改變，即依然停留在“要你做什么”的階段。其實我們可以參考一下不久前成立的“中國(上海)自由貿易試驗區”的做法，在高等教育領域列一個“負面清單”，僅僅規定高校不能做哪些動作，而將除此之外的所有自由權交給學校，這就將“要你做什么”轉變為“不能做什么”，高校的自主權也就相應提升了。

　　在今年的兩會上，有全國政協委員提出，要“管住政府閑不住的手”，這句話給我留下太深的印象。在高等教育領域，我們同樣需要政府管住這雙手。只有這樣，我們的大學章程才能真正發揮作用，我們的高等教育也才能提升到一個全新的水平。