區域一體化，環保要先行

　　子彈頭列車飛速穿行在華北平原的霧霾與曠野之中。乘坐C2099等城際高速，從北京到天津只需要33分鐘。乘坐D2001等高鐵，從北京到河北省保定市也不過40分鐘。

　　“地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈”。作為一個重大國家戰略，“京津冀一體化”一經提出，就引起了北京、天津、河北三地甚至全國的高度重視和關注。隨著保定成為“政治副中心”，中關村遷到天津市寶坻區等說法紛紛傳開，無論是事實還是傳言，京津冀一體化的鏗鏘腳步聲離我們越來越近。

　　也許在不久的將來，北京、保定以及京津冀范圍內的城市會聯系得更加緊密，時間、空間不再是阻隔這些城市的牽絆。

　　就在人們探討區域一體化的同時，環保的一體化也再次被提及。

　　環保一體化最終將實現區域整體效益最大化

　　日前，國家發展和改革委員會稱正研究編制“首都經濟圈一體化發展的相關規劃”，并特別指出，重點將就完善重大基礎設施建設、統籌產業布局、提升創新驅動能力、加強生態建設和環境保護等方面，提出工作思路和操作措施。

　　隨著環保工作的深入開展，行政分割這一體制性障礙影響著區域性環境問題的根本解決。于是，區域環保合作成為大趨勢。

　　在區域一體化的范疇內，環保一體化需要開展哪些工作?環保一體化最終要實現什么目標?如何通過區域一體化給區域經濟帶來巨大的動力?

　　如果要問在推進區域一體化的過程中，環保是否也需要一體化?答案是肯定的。

　　中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長、研究員魏后凱說，區域的一體化涉及經濟、社會、市場、基礎設施等很多方面，其中，生態環境治理的一體化是其中很重要的一個方向。

　　所謂環保的一體化，就是在一定區域內，為實現區域內各城市的共同環境質量目標，通過創新相關的機制與制度，以保障各項措施與手段的有效實施，實現區域內各城市在環境管理上的分工與合作，最終實現區域的整體效益最大化。

　　有人說，提到這個概念，就不得不說到霧霾。正是全國范圍頻發的霧霾讓人們意識到了區域整體發展的必要性和迫切性，因為在改善空氣質量的過程中，任何一地都無法靠自己的力量獨善其身。

　　從北京奧運會到上海世博會，再到廣州亞運會期間的成功經驗也證明，只有彼此合作協調、統一部署、共同行動，開展區域聯防聯控，才能有效應對空氣污染。

　　北京大學環境學院教授張世秋說，區域的合作，特別是大氣治理當中的聯防聯控工作，可以產生環境治理的正外部性。

　　“單個地區采取的治理行動可能由于周邊污染的傳輸抵消其成果，而地區間的聯合治理將會促進區域大氣環境質量的整體改善。因此，對于大氣復合污染，以行政區塊為界各自進行大氣污染控制會呈現‘1+1<2’的治理效果，而基于區域整體的聯防聯控則可能催生‘1+1>2’的治理成效。”張世秋告訴記者。

　　就在去年，國務院出臺的大氣污染防治“國十條”中，“建立環渤海包括京津冀、長三角、珠三角等區域聯防聯控機制”就被作為單獨一條措施列出，這進一步明確了區域聯防聯控在我國大氣污染防治工作中的地位。

　　由此可見，對于現階段城市頻發的環境問題，區域環保的一體化是完全必要的。

　　區域環保和經濟的一體化相輔相成，互相補充

　　早在今年2月召開的京津冀協調發展座談會上，中共中央總書記習近平就強調指出，要著力擴大環境容量生態空間，加強生態環境保護合作，在已經啟動大氣污染防治協作機制的基礎上，完善防護林建設、水資源保護、水環境治理、清潔能源使用等領域的合作機制。

　　由此可見，協同解決區域內的生態環境問題，已成為京津冀區域一體化發展的重要內容。

　　在中國人民大學社會與人口學院資源環境經濟學研究室主任張耀軍看來，污染的治理倒逼了區域合作，也正是京津冀一體化上升為國家戰略的推門石。

　　“現在全國的大部分城市都面臨著霧霾的問題，而區域聯防聯控給治理大氣污染帶來的巨大作用，讓人們認識到了區域一體化的重要性。尤其是京津冀這個地區，城市之間的聯系太緊密了，可以說是環保的要求倒逼出了區域一體化這一命題，使得中央對此高度重視。”張耀軍告訴記者。

　　在采訪中，多位專家表示，環保和經濟不能割裂開來討論，區域環保的一體化和經濟一體化相輔相成，互相補充。

　　張耀軍認為，正是因為經濟的發展才衍生出了環境問題，所以區域協同發展的過程中，有經濟的一體化，就必然要涉及環保的一體化。而且，與區域經濟的一體化相比，環保的一體化更為現實和緊迫。

　　“因為在城市經濟一體化的范疇內，城市之間的資金流、物質流等經濟流存在明顯的區域異質性。但是對于環保而言，一體化的范圍更大，畢竟空氣、水是流動的，區域同質性較強。” 張耀軍說。

　　“區域經濟的一體化發展有助于推進區域內的環境管理制度建設和政策的實施。由于經濟和社會發展水平的差異，各地發展與環境之間的矛盾沖突各異，政府和民眾對經濟增長、社會發展和環境保護的訴求也呈現區域性差異。而一體化的進程，可以有效促進區域內各主體間的協調與合作，并通過相關的制度和政策促進環境質量的改善。”張世秋認為。

　　那么，區域環保的一體化究竟需要解決哪些問題，能夠給經濟的一體化帶來哪些好處呢?

　　在采訪中多位專家指出，區域環保的一體化能夠促進環境和自然資源等在區域范圍內有效配置，使生產要素進行合理優化。

　　張世秋表示，區域環保一體化的發展會推進整個區域的經濟發展水平和技術研發水平升級。

　　“環保的一體化能夠通過統籌安排，既有效發揮各地不同的資源稟賦優勢，又促進區域內進行有利于環境的產業結構調整，進而整體提升環境容量資源和自然資源的利用效率和產出效率，從而助推經濟發展。”張世秋說。

　　“以京津冀區域為例，北京地區對于本地的污染源控制日趨嚴格，產業結構調整使得典型污染企業搬遷出北京，機動車排放標準也高于全國大部分地區，但這種屬地控制力度與空氣質量改善的幅度并不對等。尤其是遷出的企業大部分落戶在津、冀兩地，污染排放仍然會影響整個區域的空氣質量，從而使得北京的污染減排措施帶來的改善效果被削弱。”張世秋說。

　　魏后凱同樣以京津冀為例作了進一步闡述。“在區域環保一體化的過程中，要對區域內的產業進行合理布局，重新給每個城市定位。比如北京作為政治中心，就要對它的產業進行疏解，而周邊的承德、張家口就要充分發揮生態功能的作用。這樣一來，統籌布局下的這些城市能夠形成從生產、加工、到零部件和銷售，再到物流的一體化產業鏈條，從而形成產業集群化發展，帶動整個區域經濟的發展。”魏后凱說。

　　打破行政區域的分割，發揮市場主體作用

　　所謂區域一體化，就是在一定區域內，地緣接近、文化相通的城市能夠形成一個整體，協調合作，差異競爭，錯位發展。如何通過一體化的模式來促進區域經濟的發展，成為區域一體化需要解決的重大課題。

　　“對于產業來說，沒有好壞之分，只有適合不適合。每個城市都有各自的特點，要根據社會發展的現狀，找到自身的比較優勢，找到獨特的、適合這一地區發展的優勢產業。在一體化的過程中，我們的城市管理者不能盲目跟風，更不能短視，不能看別人發展什么好，就發展什么。” 張耀軍說。

　　張耀軍認為，經濟一體化的問題解決了，就會為環保的一體化創造非常有利的條件。“要根據這些比較優勢和環境承載力進行功能定位，包括落戶什么樣的產業，規劃如何制定，都要協同考量。從原料生產，到加工，再到銷售、物流等等，讓區域內的城市根據特色承載這些功能，互相合作，通盤考慮，形成一套有機聯系的產業鏈條。”

　　有人說，區域一體化最關鍵的是打破利益藩籬，打破自家“一畝三分地”的思維定式。

　　張耀軍認為，區域一體化要想帶來經濟的“聚合效應”，就要充分利用好“市場之手”，發揮市場的引導作用，讓市場機制來打破行政區劃的分隔，變“投資導向”為“產業導向”，轉“市長導向”為“市場導向”，并且避免區域間的惡性競爭。

　　“珠三角在區域一體化發展中之所以有很多經驗值得學習，是因為這個區域內市場的發展較為完善，遠遠高于北京、天津和河北。國外的經驗也告訴我們，政府應該把更多的權利給市場，讓更多民間的力量來試錯。要讓政府‘有形’的手，和市場‘無形’的手平衡著力。”張耀軍說。

　　他還認為，就京津冀來說，三地應科學明晰城市定位，避免同質競爭。現在，制約京津冀三地協同發展的主要矛盾就是區域差異梯度太大，北京集中了太多的資源，比如教育、醫療、社會保障等優質資源，于是就產生了‘虹吸效應’，人口和產業過分密集，也就容易在發展中引起矛盾。如果北京能適當讓渡一些自己的利益和資源，減少這種差異，那么京津冀就有了區域協調發展的前提。

　　區域一體化是個復雜的課題，不可能一蹴而就。在魏后凱看來，中央出臺政策可能使進程加快一些，提供一個好的外部條件，但是這還是要有一個過程。

　　“京津冀區域民間的力量、市場的力量發育相對比較滯后，要素市場還不夠完善。就拿高速收費來說，從北京到河北，到天津交一次費，到了河北又要交一次費，這種限制還沒有打通。因此，要讓社會生產的各要素在區域間自由地流動，每個城市享受到均等的機會，發揮各自優勢。”魏后凱說。

　　他認為，一體化首先要發揮市場的作用，能夠由市場解決的要交給市場。同時政府的積極引導作用也不能忽視。“政府要制定規劃，提供基本的公共服務，基礎設施，社會保障。同時，還要有一定的鼓勵、補償政策。比如，對承德、張家口就應該有生態補償，不能剝奪這里發展、富裕的權利。”他說。

　　不論是區域環保的一體化還是區域經濟的一體化，在推行過程中一定會遇到更多的矛盾與問題，城市管理者要把自身的發展放在區域中來考慮。同時，還要大膽創新，建立新的體制機制，使合作走向制度化。